里耶秦簡·地方行政研究的新起點

秦滅六國，完成統一，是中國歷史上最爲重要的事件之一，劃時代的帝國由此建立。秦對後世影響固多，然如詩句『百代都行秦政法』所云，其要在『制』。秦制研究一直深受傳世史料缺乏的制約。因而，考古發現，特別是簡牘資料的整理發表，對相關學術進步，意義尤重。學人若留意孫楷【秦會要】、徐復【秦會要訂補】至楊善群校補【秦會要】的資料補增與條目添設，一定會有很深的感受。

制度史研究中以行政制度爲緊要。而地方行政制度雖較中央爲基礎，卻並無軒輊之分。嚴耕望先生云『地方行政實爲一國政治重要之一環，即以國史而論，歷代治亂興亡，造因固多，而人民生活與社會治安恆居於首要之地位』。傳世史料對此所記更顯簡略，『前世史家之側重政治者，惟於中央爲然；至於地方，則殊忽略，史志所記有關地方制度之材料，以視中央，十不當一』（嚴耕望：【中國地方行政制度史：秦漢地方行政制度】，上海古籍出版社2007年版，第1頁）。以【史記】爲例，【秦本紀】【秦始皇本紀】【六國年表】及列傳多記述秦之大事、君王舉動。至於實際統治效能如何，我們從中僅能獲模糊的感知。睡虎地秦簡等發現後，我們已可由這些出土法律文獻了解中央對地方管理的律文規定。此雖較既往大爲前進，但制度條文與現實政務運行尚有距離。情況究竟怎樣？里耶秦簡提供了難得的秦代地方行政史料。

2002年、2005年，湖南省考古工作者先後在龍山縣裡耶鎮裡耶古城發現三萬八千及五十一枚簡牘，其中有字簡達一萬七千餘枚，屬秦洞庭郡遷陵縣的文書遺存。有別於秦統一置黔中郡的傳統認識，始皇廿五年（前222年）於此地實設洞庭郡。政治地理上，洞庭郡及遷陵縣可從新—舊、內—外兩個層面把握。昭襄王二十九年（前278年），白起拔郢，置南郡，至秦王政二十四年（前223年）王翦滅楚，50餘年間，秦、楚未再發生大規模戰爭。換言之，南郡在戰國後期一直是秦國的東南邊郡、最南之邊。秦滅楚前，始終未能控制長江中游江水以南地區。南郡以『南』爲名，意義即在於此。與南郡相對，秦王政十八年（前229年）『大興兵』，陸續消滅諸國。所立郡縣稱『新地』，新占楚地稱『荊新地』『故荊』，官吏稱『新地吏』『新地守』，民眾稱『新黔首』。洞庭郡及遷陵縣就屬於『新地』。是爲新、舊之別。而秦並六國後，洞庭當取代南郡，一度成爲新的南邊郡。里耶秦簡很多材料反映了這一時期的相關情況。始皇三十二年（前215年），帝國政治發生重要轉向，開始『外攘四夷』，南北拓邊。秦越過五嶺，設桂林、南海、象郡。洞庭郡、遷陵縣此前爲邊郡、縣，是南下攻略的前沿陣地；此後則轉而爲內郡、縣。是爲內、外之分。某種意義上，里耶秦簡及里耶古城的發現，爲認識秦對『新地』的統治、對邊郡、內郡的管理，提供了新的重要認知條件。

一、大縣樣貌與縣令稱謂。秦縣制確立是商鞅第二次變法的中心環節。秦縣行政主官正式稱謂爲『令』。以往作爲權威而被稱引的【漢書·百官公卿表上】『縣令、長，皆秦官，掌治其縣』的表述並不準確。戰國秦縣長官祿秩爲六百石至千石四個等級，整體地位較兩漢爲高。秦縣無論從官吏級別、所轄編戶，還是政治、軍事職能上，多較漢代突出，呈現『大縣』樣貌。秦縣屬吏系統的完善，以設置諸官有秩嗇夫爲主要標誌。秦縣內諸官組織較爲突出，是秦地方政府對國有資源掌控較多的部分體現。

    二、曹、官劃分及職能特徵。秦官僚組織的複雜特徵，向爲學界低估。李學勤曾提到『秦的職官系統非常龐大複雜，漢初制度雖由之脫胎，但似已多有減省』（【張家山漢簡研究的幾個問題】，【鄭州大學學報】2002年第3期）。里耶秦簡爲認識當時縣級組織形態與屬吏設置提供了一手資料。秦縣級組織的突出特點是曹、官之分。以長吏理事之縣廷爲中心，列曹處內，無印綬，與令、丞關係更密切；諸官相對在外，有印綬，具有更多獨立性。參照現代行政組織形式，列曹大體爲縣廷的『組成部門』，諸官爲縣廷的『下屬機構』。兩者的差別是前者可通過『期會』等出席縣廷會議，參與討論；而後者大多沒有這類參議權。與現代有所不同的是，秦列曹任職人員在制度上並未完全職務化，即直曹令史仍稱令史，而非發展成爲固定的曹吏。西漢中期後多見的郡縣設曹，實際秦代已發生。以往郡、縣屬吏分類以『列曹』統攝曹、官的傳統認識，也可據此作出調整。而在曹、官運作背後，史類吏員頗顯活躍。

三、代理、番上與運作模式。秦遷陵縣出現大量守官，涉及令、丞、尉、諸官嗇夫、鄉嗇夫等多種類別。『守』均爲代理之義。秦及漢初，『守丞』是縣丞在職、因故不在署時的一種權宜設置，丞歸即罷，不具試守性質。諸吏在輪換代理縣丞過程中，在某一具體時間內，只有一名守丞有權署理文書，也即同一時間內，並不存在多個守丞。各類守官屢見，反映了行政運作的某些特徵。這與秦行『吏誰從軍』之制，用有限吏員盡力維護文書行政的有效運作，當有關係。里耶秦簡【遷陵吏志】集計縣內在編官吏，而未計入縣令佐、獄佐、尉史、諸官史、鄉史、史、士吏等。後類屬編外群體。秦代低級佐、史存在『冗』『更』供役方式，令佐且存在他職人員輪流充任情形。戰國官僚制形成與『吏』群體的上升，不僅涉及月俸頒行，舊注如顏師古曰『一說，斗食者，歲奉不滿百石，計日而食一斗二升，故云斗食也』，劉昭注補引【漢書音義】『斗食祿，日以斗爲計』。作爲吏之低端，早期『斗食』實以日給的另一面，恐怕還反映低於斗食的佐史，尚有不能穩定獲取日給的情形。代理、番上運作模式及編外群體的管理，構成了認識秦官僚組織制度設計的重要線索。

四、吏員規模及徒隸役使。徐龍國曾將長江中下游秦漢『縣邑城』依規模分成大小三等，其中『特小型縣邑城』面積在25萬平方米以下。而里耶古城殘存部分面積近2萬平方米，頗顯特別。銀雀山漢簡【孫臏兵法·擒龐捐】曾提到『平陵其城小而縣大，人眾甲兵盛』（二三八）。秦遷陵縣軍事交通地位突出，縣下貳春鄉且駐有軍隊。它在類型上可能與『平陵』接近。遷陵一縣官吏近百人，相對於縣鄉規模與編戶數量，吏員規模或屬偏多，然當地政府對吏員仍感不足。這爲認識秦對『新地』的統治模式及行政管理體制，提供了線索。地方行政運作不僅官、吏參與，實際還涉及官、吏、役的分界及管理。秦代郡縣使用大量罪徒役作。秦及漢初，司寇籍附縣鄉，爲編戶民，可單獨立戶，在各類權益上與不入戶籍、不居民里、簿籍另立的徒隸多有不同。隸臣妾又與同屬徒隸的城旦舂、鬼薪白粲在服役方式、廩食管理、轄配官司、軍事參與等方面存在諸多差異。司空與倉是秦代地方管理徒隸的主要機構，而所統群體有別，隸臣妾屬倉，城旦舂、鬼薪白粲屬司空。各種罪徒在縣下諸官勞作，實是統領機構司空、倉二官因需散配諸司的呈現。

以往慣稱『漢承秦制』，嚴耕望也說『秦之與漢雖爲兩代，而論其制度，則爲一體，固不待言』（第3頁）。然就地方行政制度而言，即便受秦制影響較大、承秦較爲突出的西漢初年，相關制度也呈現出細微差別。至於宋代以降『皇權不下縣』的說法，常被擴展至整個中國古代，也值得斟酌。秦通過文書等手段，建立起『中央—郡—縣—鄉—里』的有效連接，對地方基層控制之深，對人員物資了解之具體，超過很多朝代。西方關於現代國家起源的探討，常忽視中國古代的情形。有鑑於此，今後秦制研究將承擔更多學術重任。中國地方行政制度源遠流長，歷久彌新。循流溯源，秦地方行政的研究就顯得極爲重要。里耶秦簡陸續刊布，將有望部分改變中國早期地方行政制度研究面貌，並爲重新界定和把握中國行政制度在全球史下的範式意義提供一些可能。