教育資源怎樣配置――鍾秉林校長在北京師範大學的演講

演講人：鍾秉林 時間：11月9日 地點：北京師範大學

任何事物的發展都面臨着發展方式的選擇。發展方式直接影響甚至決定着發展的速度、質量、成本和效果。從辯證和歷史的角度看，任何教育發展方式，都有其存在的合理性和必然性。隨着客觀形勢的變化和發展，都可能會不適應新的發展需求而需要進行變革。

教育發展方式的內涵

當前我國教育領域的主要矛盾發生轉化：一方面是社會公眾和經濟社會發展對於高質量教育需求迫切，另一方面是優質教育資源嚴重短缺。

教育發展方式，可以理解為實現教育發展目標的方法和途徑。教育發展方式不僅僅是方法和技術層面的問題，還涉及教育屬性、教育發展的主體客體、教育過程要素組合、教育發展目標設定、教育發展評價等諸多方面。從根本上講，教育發展方式的選擇，體現了對教育根本屬性及功能的認識，體現了特定的教育價值取向。

教育發展要素主要指教育資源，包括人力資源、財力資源和物力資源。

人力資源中最重要的是教師，財力資源主要是經費，物力資源主要是實物化的辦學條件。此外，還包括制度和管理因素等。

不同的教育發展方式，對教育資源的依賴程度有所不同，對教育資源配置和使用的要求也往往存在差異。

教育發展方式的差異，直接體現為教育發展要素的不同組合；教育發展方式的轉變，必將體現為教育資源配置方式的轉變，而教育資源配置方式反過來也會影響教育發展方式的實施。合適的教育發展方式，應當有利於教育資源的優化配置，有利於教育發展成本的控制，有利於教育資源使用效益的提高。轉變教育發展方式，就是要按照科學發展的要求，通過調整教育發展過程要素的組合，改變不合理的教育資源配置方式，不斷完善教育資源配置機制。

在我國教育改革和發展過程中，發展方式的選擇是公共教育決策面臨的重大課題。

經過新中國成立60多年、改革開放30多年，特別是進入新世紀以來不懈的努力，我國教育事業的發展取得了舉世矚目的成就。義務教育全面普及，學前教育、高中階段教育和職業教育發展迅速，高等教育進入大眾化階段，教育供給總量不足的矛盾得到根本緩解。

隨着經濟社會的發展和教育改革的深化，當前我國教育領域的主要矛盾發生轉化：一方面是社會公眾和經濟社會發展對於高質量教育需求迫切，另一方面是優質教育資源嚴重短缺。

主要矛盾的轉化勢必導致教育發展重心的調整，提高教育質量、促進教育公平、推進教育國際化已經成為今後一個時期教育發展的時代任務，我國教育正在從以規模擴張為主的外延發展，進入到以全面提高質量為核心的內涵發展的新階段。顯然，既往的教育發展方式和資源配置方式已不能適應我國經濟發展方式轉變和建設人力資源強國等重大戰略的實施，不能適應教育發展重心調整的需要，必須根據新的發展目標，選擇更加符合教育規律、更加適合國情的發展方式和資源配置方式。

既往教育資源配置方式的不足

在教育資源配置過程中，政府及有關部門處於絕對主導地位，社會力量的參與不足，中介機構在教育資源配置中的作用得不到有效發揮，學校、學生、家長缺乏話語權。

教育發展方式轉變和資源配置機制調整，與教育發展進程是密切相關，甚至是並行的。調整和完善資源配置機制和方式，必須對既往資源配置機制和方式的特點進行剖析。

資源配置過度強調行政本位。

主要表現為：在教育資源配置過程中，政府及有關部門處於絕對主導地位，社會力量的參與不足，中介機構在教育資源配置中的作用得不到有效發揮，學校、學生、家長缺乏話語權，人民代表大會對教育預算的審核權和監督權沒有全面落實。這種行政本位型的資源配置方式有利於政府責任的落實，但其弊端也十分顯著，容易導致資源配置過程中行政權力膨脹，教育資源配置缺乏公開透明，得不到有效監督和制約，教育決策和政策制定的科學性和民主性欠缺，輕則影響公平、抑制社會參與教育改革發展的積極性，重則滋生權力尋租和腐敗現象。

資源配置主要依靠計劃手段。

主要表現為：計劃指標是教育資源配置的基礎，計劃的編制、審批和劃撥是政府對教育宏觀調控的主要手段，爭取計劃指標是地方和學校獲取教育資源的重要途徑。計劃作為教育資源配置的重要方式，具有諸多優越性，如教育發展目標的可預測性、教育發展過程的可控性等。但在社會主義市場經濟條件下，教育需求和教育資源的形態日益多樣化，如果過度倚重計劃，市場在資源配置中的基礎性作用難以發揮，將導致政府宏觀調控手段單一、缺乏彈性，難以適應複雜多變的教育發展環境。同時，還可能帶來教育體制機制僵化、缺乏活力等諸多問題。

資源配置過度偏重外延發展。

主要表現為：資源投入重點支持硬件建設和規模擴展。新中國教育是在一窮二白的基礎上發展起來的，長期以來面臨的主要矛盾是規模不足、條件保障不力，人民群眾的教育需求得不到有效滿足。因此，政府配置教育資源時，往往偏重硬件建設，提高教育普及率，而在教師培養培訓、課程建設、教學方法研究、學校管理等方面投入的資源則相對不足。在教育發展的初期階段，偏重硬件和規模有其合理性。但隨着基本辦學條件明顯改善，教育的主要矛盾發生了根本性變化，優質教育資源不足成為了主要矛盾。在全面提高質量成為教育發展核心任務的形勢下，偏重外延發展的資源配置方式難以適應各級各類教育內涵發展的需求。

資源配置結果缺乏科學評價。

主要表現為：資源配置主體更多關心資源的投向和數量，對資源配置與教育公平、教育質量的內在聯繫關注不夠，存在重過程、輕結果，重投入、輕產出的傾向。目前，不僅全國範圍內尚未建立教育資源配置結果評價機制，省域內也很少對教育資源的使用效益進行全面評估，對決策和實施過失進行問責的機制亦不健全。評價機制的缺失，一方面導致決策部門難以及時有效地掌握資源配置的狀況，相關政策的出台缺乏科學依據；另一方面導致教育資源配置信息匱乏，利益相關者無法深入了解資源配置結果，更無法對教育資源配置施加有效影響，民主監督、媒體監督也時常處於缺位或信息不對稱狀態。

公平與效率的矛盾突出。

公平和效率是教育資源配置追求的兩大核心目標。教育具有準公共產品屬性，特別是義務教育，本身就是純公共產品，政府有責任本着公平原則提供惠及全民的公共教育服務。另一方面，教育資源具有稀缺性，教育資源配置必須考慮效率問題，儘可能最大限度地發揮教育資源的使用效益。從現實情況來看，在公平和效率這兩個方面都面臨諸多問題。比如，地區之間人均擁有教育資源的差距過大，農民工隨遷子女、農村留守兒童等弱勢群體平等受教育權還沒有得到有效保障，教育資源浪費現象還較為普遍等。總體而言，公平與效率這兩個目標如何協調兼顧還需要在理論和實踐上進行深入探索。特別是，中央政府在強化公平目標的同時，如何調動地方政府和學校的積極性，尚待進一步研究。

事權財權不匹配問題凸顯。

根據我國有關法律法規規定，教育事權主要在地方，地方政府承擔了發展教育的重任。其中，發展高等教育的責任主要在省級政府，發展基礎教育、職業教育的責任主要在市、縣兩級政府。除了高等教育之外，中央和省級政府主要通過轉移支付的方式對地方教育發展提供財政支持。分稅制改革以來，中央財政占全國財政收入的比例大幅增加，地方財政相對緊張。特別是在少數民族地區和貧困地區，幾乎難以支撐教育事業發展的需求，只能依靠轉移支付維持。而從資源配置的角度看，權力主要集中在中央和省級政府，導致教育事權與財權不匹配，產生了諸多負面影響。比如，地方政府和學校將過多精力用於爭取上級轉移支付，對教育結構優化和內涵發展重視不夠；由於縣鄉財力差距巨大，在『以縣為主』的管理格局下，區域之間義務教育發展不均衡日漸加劇；中央和省級教育轉移支付大幅增加，撥款科學依據尚需加強；專項轉移支付所占比重過高，易產生決策隨意性較大等問題。

完善資源配置機制的原則

學生是教育活動的對象，學生學習效果是教育目的的直接體現，促進學生全面發展是辦好社會主義教育事業的基本要求。

當前，我國教育資源配置中存在的諸多問題，已成為轉變教育發展方式的主要障礙，必須站在經濟社會發展的全局，緊密圍繞未來一段時期教育改革發展的目標，儘快完善教育資源配置機制和方式。

圍繞全面提高教育質量，完善促進內涵發展的資源配置機制。

當前，提高質量、促進內涵發展已成為各級各類教育共同面臨的迫切任務,也是各級黨委政府的職責所在。必須通過教育資源配置方式的轉變，把教育工作的重心從以規模擴張和空間拓展為特徵的外延式發展，轉移到以提高質量為核心的內涵式發展上來。今後，在加強硬件建設的同時，要將更多的資源投向教師、課程、教學和學校管理方面。要建立相應的獎勵機制，在資源配置結果和教育教學質量之間建立正向聯繫，充分發揮資源配置的調控作用，引導和督促基層政府、教育行政部門和學校真正重視內涵發展，把主要精力放到提高辦學質量和效益上來。

圍繞不斷優化教育結構，完善促進協調發展的資源配置機制。

教育的結構會影響甚至決定教育功能的發揮。評價教育結構是否合理，有兩個視角。從內部來看，主要依據是各級各類教育規模是否大致匹配、發展速度是否協調；從外部來看，主要依據是教育的類型和學科專業是否與經濟社會發展需求基本適應。進入本世紀以來，我國教育發展迅速，但不平衡、不協調的問題亦較突出，集中體現在兩個方面：一是學前教育、普通高中教育、職業教育發展滯後，成為我國教育的『短板』；二是職業教育、高等教育的學科專業結構與經濟社會發展存在脫節，人才結構性失業問題比較嚴峻。解決這些問題，必須以資源配置為樞紐，大力發展學前教育和中等職業教育、加快普及高中階段教育、適度發展高等教育，促進各級各類教育協調發展；同時要引導學校及時調整學科和專業結構，切實增強教育的外部適應性，使其與經濟社會發展相協調。

圍繞以人為本的教育理念，完善促進學生全面發展的資源配置機制。

學生是教育活動的對象，學生學習效果是教育目的的直接體現，促進學生全面發展是辦好社會主義教育事業的基本要求。教育的規模、硬件條件等，僅是教育發展的外在評價指標，核心指標是學生的全面發展。如果僅僅關注提高入學率和升學率、降低輟學率等外在目標，學生的全面發展往往得不到真正重視。完善教育資源配置機制，要以促進學生全面發展為着力點，在學生發展的薄弱環節加大資源投入力度，不僅教學生知識技能，還要加強德育，重視培養學生動手動腦、生存生活的能力，提高學生的學習能力、實踐能力和創新能力。要通過教育資源配置的導向，確立學生作為教育活動主體的地位，切實促進學生的全面發展。

圍繞教育基本制度建設，完善推進體制機制變革的資源配置機制。

教育發展的成效，不僅體現為教育規模的擴張、辦學條件的改善，還體現為科學的教育制度的建立，這是教育可持續發展的根本保障。新中國教育事業發展取得的重要成就之一，是探索建立了中國特色的社會主義基本教育制度。但同時必須看到，由於長期以來偏重規模擴展和硬件建設，教育體制機制改革與建設滯後，已成為當前制約教育科學發展的『瓶頸』問題之一。轉變教育發展方式，必須儘快完善與中國國情相適應的教育制度體系建設，這就需要發揮資源配置的導向作用，重點支持和推進教育體制機制改革方面的探索，不斷完善教育基本制度。

圍繞公平和效率目標，完善公正和充滿活力的資源配置機制。

完善資源配置機制，推進教育發展方式轉變，必然涉及公平和效率問題。公平的缺失，可能導致教育被『異化』，偏離正確的發展方向；效率的缺失，將帶來教育資源的浪費，影響教育發展的可持續性和教育改革發展的活力。教育資源配置，必須同時兼顧公平和效率目標。要在完善家庭經濟困難學生資助體系、保障弱勢群體的平等受教育權、縮小地區之間和學校之間教育發展差距、促進基本教育公共服務均等化等方面加大投入，切實保障教育公平；要在提高教育資源利用效益、推進學校不斷提高辦學水平和效益等方面有新的思路和舉措，為教育改革發展不斷增添新的活力。

完善教育資源配置機制的建議

對『教育是什麼』、『教育有什麼用』、『教育的功能如何發揮』等根本性問題的回答，直接影響了教育資源的投向。

完善教育資源配置機制，涉及體制變革和利益格局的調整，是一項艱巨而複雜的系統工程，難免會遇到諸多困難和阻力，如陳舊教育觀念的束縛、既得利益群體的反對、外部環境的複雜多變等。儘管困難大、壓力大，但筆者認為，完善教育資源配置機制和方式已勢在必行，必須着眼國家和民族未來、經濟社會可持續發展和人的全面發展，抓緊推進。

轉變思想觀念，樹立科學的教育觀。

教育資源配置機制的完善，受諸多因素影響和制約，但決定性因素是思想觀念。對『教育是什麼』、『教育有什麼用』、『教育的功能如何發揮』等根本性問題的回答，直接影響了教育資源的投向。過去我國教育資源配置中存在的問題，如偏重規模擴展和硬件建設、教育公平的缺失等，除了當時的內外部環境影響外，許多都與教育觀直接相關。完善教育資源配置機制，必須對現實問題，進一步解放思想，樹立符合社會主義本質要求、與我國國情相適應的科學教育觀，並以此為先導，通過資源配置，將先進的理念轉化為鮮活的教育實踐。尤應指出的是，當前教育資源配置要緊扣人才培養這個中心，引導學校遵循教育規律和人才成長規律，將科學的教育觀貫穿於人才培養的各個環節，促進受教育者的全面發展，促進社會文明的不斷進步，從而使教育的功能得以全面發揮，使命得以全面實現。

加快簡政放權，切實轉變政府職能。

政府是公共教育服務的提供者，是公共教育資源的配置主體，其職能定位及履行對教育資源配置具有決定性作用。目前，我國教育資源配置中存在的過度強調行政本位、手段單一、公開透明性欠缺、權責不匹配等諸多問題，都與政府職能越位錯位、權力過於集中等相關。完善教育資源配置機制，必須切實轉變政府職能，加快簡政放權的步伐。要以中央向地方放權、政府向學校放權為重點，約束政府在資源配置中過度膨脹的權力，增強地方政府統籌教育資源的能力，落實和進一步擴大學校辦學自主權。要切實發揮資源配置的導向作用，改善政府對教育的宏觀管理。要擴大教育資源配置的社會參與，充分發揮中介機構、學校在教育資源配置中的作用，促進教育資源配置公共決策的民主化和科學化。

落實教育優先發展，擴大教育資源總量。

實現教育科學發展，必須堅持教育優先發展，這是教育發展方式轉變的基礎，是完善教育資源配置機制的重要保障。隨着經濟社會的發展、人民群眾生活水平的提高和消費結構的升級，對教育資源的需求不斷擴大，教育資源總量供給也應相應增加，這樣才能給完善教育資源配置機制留下足夠的空間。換言之，只有在保證教育優先發展、教育資源總量供給不斷擴大的基礎之上，完善教育資源配置機制才有可能落到實處。落實教育優先發展，必須按照教育規劃綱要的要求，即經濟社會發展規劃要優先規劃教育發展，財政資金要優先保障教育投入，公共資源要優先滿足教育和人力資源開發需要。即便在財政性教育經費占國民生產總值（GDP）的比例達到4%以後，仍需要繼續增加教育財政投入。

建立利益協調機制，減小改革阻力。

完善教育資源配置機制，需要對現有利益格局進行調整，否則難以取得實質性突破；另一方面，教育利益相關者合理合法的既得利益得不到尊重和保護，資源配置機制的完善缺乏群眾基礎，也將使調整和改革寸步難行。為此，有必要建立利益協調機制，平衡教育利益相關者各方面的利益和訴求。既要尊重既得利益群體的合法利益，又要敢於打破既有利益格局，進行改革探索。客觀地說，二者之間難免存在矛盾，這就需要通過公共教育政策的引導，處理好存量資源和增量資源之間的關係，儘可能實行增量改革或以適當方式建立補償機制，保障教育利益相關者合理合法的利益；而對於阻礙教育科學發展、有悖於教育公平和提升質量的不合理、不合法的利益，則應該堅決調整或取締。

完善監督考評機制，確保責任落實。

完善教育資源配置機制、推進教育發展方式轉變，是長期性和系統性的變革，涉及各級黨委政府和相關部門、各級各類學校的職責。由於教育工作具有涉及面廣、周期長、環節多等特點，只有建立和完善一整套監督機制，相關政策措施才能落到實處。為確保責任落實，需要將完善教育資源配置機制的任務層層分解，明確各級政府的工作職責，建立監督機制、考核評價機制和問責機制。尤其要充分發揮各級人民代表大會的職能，加強教育立法工作和對教育法律法規執行情況的監督和質詢。

總之，完善教育資源配置機制，推進教育發展方式轉變，是我國教育科學發展的必然選擇，是關乎我國教育命運的深層次變革。變革的順利推進，需要以科學的教育觀念作為重要先導，以促進內涵發展作為主要目標，以充足的投入作為重要基礎，以有效的制度體系作為根本保障。政府應切實轉變職能，儘快建立和完善科學的教育資源配置機制，進一步激發教育的活力；各級各類學校要深化對教育教學規律的研究，集中精力抓好人才培養，切實提高學校管理水平效益和教育教學質量，使我國教育在科學發展的道路上走得更好更快。