西漢時期的十三刺史出巡制

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西漢監察制度對後世產生深遠影響的，是漢武帝對地方實行的刺史出巡制。西漢對地方的監察最初沿用秦朝的做法。漢惠帝在位時，一度在部分地區恢復了監郡御史制度。監郡御史兩年一任，要求他們每年的10月到朝廷奏事，12月再回到自己的崗位。後來又擴大範圍，在中央所轄各郡都設置了監察御史。但這些御史的任務比較雜，在秦朝時的監察效果就不理想。比如當年劉邦做泗水亭長時（泗水亭在江蘇沛縣，秦以十里爲亭，亭是最基層的組織），已有許多不軌行爲。他在押送壯丁去驪山爲秦始皇修墓的途中擅自放人，然後躲進芒碭山（在江蘇碭山縣東一帶），聚集了100多人，並與縣裡的文書蕭何以及管監獄的曹參等人互相串聯，劉邦就是在這裡起家造反，最終成就帝王之業的。泗水監的名字叫平，他對這麼嚴重的政治動向竟然無動於衷，沒有舉報，這不是失職瀆職嗎？西漢初年的監察御史也同樣沒有發揮應有的作用。於是，漢文帝時就派丞相史出巡地方，但丞相史的監察只是臨時性的，很難整體改變對地方監察不力的局面。

天下分爲十三部 刺史可由御史推薦

情況的根本變化發生在漢武帝時期。元封元年（公元前110年），漢武帝撤銷了在各郡設置的監察御史，4年之後又下詔將全國分爲十三部（習慣上也稱州）即13個監察區，分別是：冀州、幽州、并州、兗州、徐州、青州、揚州、荊州、豫州、益州、涼州、交趾、朔方。
十三部刺史歸中央最高監察機關御史府管轄，由御史中丞具體領導。刺史的產生，可由御史推薦，皇帝任命。當時有個繡衣御史名字叫暴勝之，爲人就像他的姓一樣很殘暴，他督促地方官鎮壓農民起義，十分賣力氣。他每到一地，那裡的守令就得急忙圍剿造反的農民，大開殺戒。沿路的州、郡聽說他要來了，沒有不害怕的。有一次，暴勝之到了勃海（今河北滄州等地），聽說當地有個知名人士叫不疑（不疑，名），就把他請了出來。不疑衣冠楚楚，樣子很莊嚴，叫人望而起敬，暴勝之見了，也一改往日的威風，裝成一副恭順的模樣。不疑告訴他：『做官的人不能太厲害，太厲害了，人們無法忍受，自己長不了；但也不能軟弱，太軟弱了，沒有威望，也不行。要是能在威嚴中加一點恩德，在恩德中帶一些威嚴，就好了。』實際上是勸他要學會軟硬兼施。暴勝之覺得很有道理，就照此去做了，結果人們就說：『姓暴的不殘暴了。』而不疑呢，由於暴勝之的推薦，漢武帝讓他做了青州刺史。

『六條問事』抓住了監督的重點

漢武帝給刺史規定了明確的監察職責，叫『六條問事』，具體內容是：
第一條，豪強惡霸侵占田地，以強凌弱；第二條，二千石的郡守對抗中央，欺壓百姓；　第三條，二千石的郡守貪贓違法，亂殺無辜；第四條，二千石的郡守任人唯親，不舉賢能；　第五條，二千石的郡守依仗權勢，亂拉關係；第六條，二千石的郡守勾結豪強，不奉政令。
六條中除第一條外，其餘五條都是針對二千石郡守的。著名歷史學家范文瀾在【中國通史簡編】中說：『六條外還有不成文的一條，就是考察國王有罪狀便奏聞。不法的國王因此受到懲罰。』不把監察國王的內容載入明文中，是因爲這個問題已不顯得十分迫切了。前面說過，漢初在地方上實行的是郡國並行的雙軌制。平息七國之亂後，諸侯國的實力已被削弱。漢武帝登基後，還是先拿諸侯國『開刀』。他規定國王除嫡長子繼承王位外，其他子弟可在國中分侯，這樣一來從諸侯國中分出幾個小侯國，使諸侯國的直屬領地不斷地縮小。後來又藉故奪了106個王侯的爵位，並且禁止諸侯國的官吏在朝中任職，防止他們插手中央事務。經過一系列的整頓，使諸侯國大傷元氣，已構不成對中央政府的嚴重威脅。於是，漢武帝又騰出手來整治州郡。二千石的郡守是一郡之首，相當於我們今天的省委書記兼省長。安邦先安首，督吏先督王，『六條問事』主要就是衝著這批『高級幹部』來的。解決這個層面的問題，也是抓重點，比如他們是否能認真執行中央的方針政策，是不是濫用刑法、欺凌百姓等等。

刺史的工作方式是流動的

刺史的秩級僅爲六百石，只相當於中下級的縣令。那時的縣比現在的範圍廣，縣令以及刺史相當於今天的地廳級幹部。刺史每年8月起巡察自己部內的郡國，年底回中央報告工作，只有監察權，沒有處置權。據史書記載，刺史出巡時『乘傳周流』。
乘傳，指乘坐公家驛站的馬車，即送信的郵車。這種郵車是什麼樣的？出土文物中還沒見著，但應與一般的郵車有別，或者說是裝飾過的郵車。當時食祿二千石的官吏，所乘車的車廂兩邊屏障都塗成紅色。屏障的質地是蓆子或皮革。六百石的官吏，所乘車的車廂左邊塗成紅色。塗左邊不塗右邊，是因爲古人尚左。刺史秩級六百石所乘的車子至少是這種規格的。他們每到一處，那裡的郡守或國王都要派專人到邊界上去迎候，如果刺史乘坐普通的郵車，那多寒磣。周流，就是在自己的監察地盤上到處轉。比如冀州刺史的監察區有10個郡和諸侯國，冀州刺史就在這10個郡國之間巡行，進行監督檢查。刺史的任期爲9年，如果能較好地履行職責，到時候可以直接升爲二千石的郡守，而其他六百石的官員就很難有這樣的機會。

分級負責 歸口辦理

對刺史的工作有嚴格的要求，比如不允許他們管『六條問事』以外的事，不允許他們監察二千石以下的官吏。【漢書•朱博傳】記載了這麼一件事：朱博初做冀州刺史時，到他的監察區去工作，在一個縣裡遇到一大群上訪的官員和老百姓，足足有四五百人，把縣衙的院子都擠滿了。朱博的隨從官員試探著勸他就在這個縣裡留下來，處理完上訪人的事再出發。這名隨從官員說完就用眼睛瞧著朱博，看他如何反應。朱博心裡明白，他命手下人趕快驅車往前走，但上訪的人圍住了朱博的車馬。朱博只好下車，通過隨從官員明確地告訴上訪人：『本刺史不負責監察縣丞、縣尉這一級的官吏。如果反映他們的問題，請到郡里去；如果反映二千石郡守的問題，也不能在這裡接訪，請到本刺史的辦公地點去；如果是老百姓申冤以及遭盜竊之類的事，可以找有關人員去反映。』說完，就登上車執意地向前走，幾百名上訪者只好散去。

刺史出巡也是一種『異體監督』

刺史定點出巡，漢武帝的改革具有里程碑的意義。秦代的監郡御史不是純粹的監察官，很多時候扮演的是行政官員的角色，西漢的刺史只負責監察，定位準確。秦代的監郡御史沒有明確的工作章程，西漢的刺史要嚴格遵循『六條問事』。更爲重要的是，刺史工作的特點是流動式的，這一做法的實質就是割斷了監督者與被監督者的利害關係。戰國時期在秦國實行變法的商鞅，曾從官吏之間的利害關係入手，說過一段很精闢的話，大意如下：雖然官員眾多，但他們擔任同類的職務，站在同一個立場上，讓他們彼此監督是不可能的。因爲他們利害關係一致，容易互相包庇。比如讓馬夫監督馬夫，就行不通，他們利益一致，會互相串通，不會彼此監督。假如馬兒能夠說話，那麼馬夫就無法掩藏其過錯了，因爲馬兒與馬夫的利益是相矛盾的。官員與官員之間的利害關係是相同的，只有讓他們互爲聯繫而利益又相矛盾，才是帝王鞏固統治的保障。
商鞅所舉的馬兒與馬夫的例子非常形象、深刻。按照他的說法，只有確立職務相聯繫而利益相異的鉗制關係，才能使監督真正發揮作用。這種理論用今天的話說就是『異體監督』。現代西方國家在這個問題上，採用的是『三權分立』的方法。實際上『流動的方式――割斷監督者與被監督者的利害關係――馬兒說話』，這個公式所表現的，也是一種『異體監督』。所謂異體，可以理解爲不同的利益共同體。我們今天巡視工作體現的，就是這一原理。這裡，『馬兒說話』是關鍵。怎麼能讓馬兒開口呢？機制就是割斷監督者與被監督者的利害關係，而割斷這一層關係的途徑是採用流動的方式。這是監督中一條鐵的法則，這個法則的發明者竟是生活在2300多年前的古人，商鞅也真是夠偉大的。

沒有一個長效的保證機制

漢武帝設計並推行得好好的刺史制度，到了西漢後期開始走樣。漢成帝綏和元年（公元前8年），也就是漢武帝死後的79年，丞相翟方進和大司空何武上奏，請求將刺史改爲州牧，理由是按照祖宗的家法應該以貴治賤，不能以卑督尊。刺史只有六百石，監察二千石的高級領導幹部不合規矩。成帝只好下詔，把刺史改名爲州牧，增秩二千石，與郡守平起平坐。3年後，丞相朱博上書力爭說：『當年設十三部刺史，職級低但賞賜重，這樣可以激勵他們努力工作。廢除刺史、改設州牧後，激勵機制沒有了，收不到監察的效果，應該恢復刺史制度。』於是又將州牧更爲刺史。但幾年後，再次將刺史改爲州牧。不要以爲這樣一來提高了刺史的地位，這是兩種觀念在進行較量。翟方進等人認爲監察制度應同其他制度一樣，不得違反森嚴的封建等級制，必須遵守以貴治賤的原則。朱博認爲怎樣設置監察官，衡量的標準應該看是否有利於監察的效果。較量的結果，是等級派占了上風。刺史改爲州牧後，原來的監察官開始向行政官員轉化，監督者與被監督者混爲一談，利害關係由相異變爲相同，『讓馬兒說話』的制度被破壞了。漢武帝在生前找到了一條行之有效的監察方法，但卻沒有也不可能找到保證它的長效機制。斯人已去，其政也息。
作者：修曉波