中國歷史上的救災思想與政策（2）

  來源: 【經濟史】2011年第2期

      三、20世紀以來中國救災思想與政策的近代化趨向   


　　在中國由傳統農業社會向近代工商業社會轉型期間，政府的財政基礎與管理職能發生著相應的變化，尤其是在與國際接軌的過程中，中國傳統的救災政策開始呈現出了近代化趨向。這主要表現爲政府在消極的臨時救助的基礎上向積極的救災防災轉變，以政府爲主導並動員民間組織參與的以工代賑和農村貸款成爲防災與救災政策的重點。20世紀上半期，每遇災荒飢歉，政府與社會仍然以設立粥廠爲急賑中的首要工作。但在施救的規模與管理的規範方面已有所進步。在1931年國民政府救濟水災委員會的報告中說：『蕪湖區有大規模粥廠2所，其章程規定，每廠收容災民不得超過5000人，又皖北阜陽一縣之有小粥廠110所，每日就食人數，多者達7100人，其辦法分全縣爲11所，每所設粥廠10處，每次就食人數可達20一30人。有就廠施放及隨地施放兩種，同時進行。其隨地施放辦法，廠所可以隨時隨地遷移，尤爲利便。河南粥廠自1931年12月至1932年1月間，共成立16所，災民均可持票就食。據各省報告，災民每日來廠就食者，約在20．4萬至22萬人之間，平均每人約費洋三分』。【13】除政府辦理粥廠之外，也有由慈善團體及地方公團辦理者。在社會救助方面，國民政府內政部頒發了地方救濟院規則，規定在各省區，特別市，縣市政府，爲教養無自救能力的老、幼、殘廢人，並保護貧民健康，救濟貧民生計，都要分別設立救濟院，或分設養老所、孤兒所、殘廢所、育嬰所、施醫所、貸款所等。到1930年，全國各地與救災居養有關的救貧機關共834所。其中官辦132所，公辦409所，私辦293所。救助總人數達11．41萬人。【14】近代救荒的重要物資仍然是保障糧食儲備。爲恢復日漸式微的舊有倉制，國民政府軍事委員會於1933年10月22日在南京召開江、浙、皖、贛、鄂、湘、豫、閩、甘、晉10省糧食會議，作出在各地興辦穀倉的決議。1934年以上10省積穀總量達到了503．62萬石，積款33萬元，各地大體以人口爲標準，儲積了三個月的糧食。積穀的本錢除地方固有款項外，按規定派收募捐。在此基礎上，1935年內政部制訂了全國各地方建倉積穀辦法大綱，規定了各地倉儲的種類、保管辦法、經費來源、考績辦法、新陳代換等，近代倉儲制度得以確立。   


　　在近代，積極的救災防災措施還表現爲政府開始利用新式金融機構，通過發行公債或對外借款等多種渠道籌措資金，通過『以工代賑』和農賑之法來修堤築壩和救助災民恢復生產。面臨1929年全國範圍的水災，國民政府曾向社會發行賑災公債1000萬元，年息8厘，以關稅增加收入項下擔保，基金由中央銀行保管，1938年12月償清本息。在1931年江淮大水期間，國民政府特設救濟水災委員會，預計以兩期發行8000萬元公債，年息8厘，以國稅擔保。【15】除發行賑災公債之外，也由政府向美國爭取到了45萬噸麥貸用於救災。被災之後，國家既要承擔起『救荒活命』的重任，又要承擔起災後恢復與重建的社會責任，如疏河流、鞏固防、修堵決口等，這就產生了『以工代賑』的措施。1931年國民政府將美國45萬噸麥貸中的30萬噸用於工賑。並在救濟水災委員會的災區工作組中專設工賑處，向各水利機關聘調下程技術人才，厘定各項施工章程，招募災民。爲便於管理及實施，又於各工賑處下，按各河系範圍的大小與災情的輕重，分設各區工程局。局下再視工程的大小，分爲若干段，段以下分團，團以下分排。其容納以丁代賑的災民最多時達到百餘萬人。爲便於糧食支付，在浦口、蕪湖、安慶、漢口等地分設麥糧總站，各地再設一二三等分站，由運輸組主持運送儲存發放事宜。災民按所做土方的多少，支付工資。在該會的總報告書中說：『本會成立之始，辦理救濟事宜，關於治本計劃，注重以工代賑。蓋政府借災民之傭作，以修築堤防，災民賴政府之救濟，以維持生活。事關實惠。款不虛糜，防患恤災，一舉兩得』。【16】   


　　由政府主導的防疫工作在近代也初具規模。1910年東三省鼠疫盛行，清政府下令外務部、民政部、郵傳部隨時會商，切實嚴防，無使傳染。民政部則傳諭內外城巡警總廳，下令捕鼠，曉諭居民注意衛生，加雇清道夫，嚴行清潔，並督飭內外城官醫院，添購防疫藥品器械，以資應用。凡疫病發生的地方，禁止出入，附近一帶，竭力消毒。特於京師設立臨時防疫事務局。民國以來，政府對於疾疫的預防相繼制訂了專門的條例，並設有防疫專門管理機關，如中央防疫處、海港檢疫管理處等。全國防疫工作，無論臨時性質或經常性質，規模均較完備。此外，也有其他公私團體辦理防疫工作。   


　　民國時期救災抗災的制度性建設還表現爲在中央政府專設農賑局，並根據各地受災情況，分別輕重，於每縣或數縣，設一農賑辦處，更設一縣農賑委員會監督襄助。再由辦事處，就所轄各區，設立農村互助社，爲農賑工作實施的基本團體。農賑的目的在於救助災區農民從事農業復興，主要的工作是接濟農事資金，指導農業方法，推行農村合作。基金1000萬元，由該委員會指撥。爲節省現金的使用與便利災農，主要以賒放糧食、農具、耕牛、種籽、肥料等必需品出貸。但無論是貸放現金或賒放貸款，均應根據貸款原則慎重辦理，並酌收利息，以保障基金的安全和可持續發展。在農賑工作進行到一定程度時，則將農賑局改組爲中國農民銀行，作爲永久性的事業。   


　　20世紀初華洋義賑救災總會的成立，標誌著中國傳統救災思想與政策的近代化趨向。救災總會的宗旨不限於義賑，而更注重救災，不但救已成之災，更要救未成之災。因此，它將放款用以幫助農民鑿井、開渠、築路等，提倡在農村成立信用合作社。它認爲：由於農民家無積蓄，借款困難，利息奇高，以致一遇荒年，惟有束手待斃，故農民窮困，乃是災荒的根本原因，若農民富裕，縱有凶荒年歲，亦不致成災。農民最缺的是錢，無錢不能改良農業，提高生活。若能借錢幫助窮人用於生產事業，他們的境遇是會逐漸改善的。到那時，不但可以減輕凶荒的程度，即使有了凶荒，也是可以支撐過去的。它們之所以創辦信用合作社，就是要杜絕災荒的發生。既然這件事叫做合作，也就要用合作的方法辦理，而不把它當著慈善事業來做。在制定了改進農民經濟情形以鏟鋤災因的宗旨之後，該會於1922年成立農利委辦會，開始試辦農村信用合作社，向農民貸予資金。從1923―1929年，救災總會放出之款共4523筆，9．3萬元，爲數雖然不多，但農民頗受其實惠。當時河北各縣通行利率大抵3分，救災會放款僅六七厘，即由合作社轉放於農民時亦不過1分，與通行利率相差2分，即對於1萬元的借債，每年可少息金2000元。據調查，鄉下5口之家，每年約需食物150元，每10萬元放款年利息的差額，即可夠130餘戶全年生活之用。每年缺少食物量1／10的家庭，如分沾此種補助，則有1300餘家可以維持。農民借去的款項一爲還債，二爲補充生活必需費用，三作生產事業。辦理信用合作社的目的，就是要幫助貧民擺脫重利盤利。   


　　民國以來，政府機構中雖設有水利局，但由於社會動亂，灌溉事業仍無力發展。如陝甘的涇河水利。在1917年即擬恢復，後以地方不寧，財政困難，事遂寢。1921年，華洋義賑會也曾派工程師人陝測勘，後又因內戰關係，未能進行。全國經濟委員會成立之後，開始提倡並實施各地水利建設。1930年，該會先就戚墅堰電廠原有的電力戽水設備組織委員會繼續辦理。1931年成立模範灌溉武錫區辦事處，並在吳江龐山湖設立模範灌溉試驗場，並由該會成立模範灌溉管理局，主持兩處灌溉事業。【17】   


　　森林對於水量的調節關係重大。發達的林業，可以防患未然，泯除災害。民國以來，在中央政府機構中開始設有農商部農林局，專理林務。1915年規定3月12日爲植樹節，由大總統通令各省植樹。1927年南京國民政府成立後，再次規定全國各地自3月11日起開展爲期一周的造林宣傳活動。這雖然是點綴門面，但也反映了時代進步。   


　　通過對中國救災抗災中所反映出來的思想與政策措施的梳理與分析，我們可以看到：在中國歷史上自然災害雖然是不可避免的，但走出了蒙味時代的人類在自然災難面前並非是束手待斃、消極無爲，人類可以通過建立合理的社會制度以及採取經過實踐證明，行之有效的政策措施來應對自然災害。這首先是要確立藏富於民的政策，增強民間的自救能力。其次，有效率的社會組織是能夠應對災害降臨的，因此，要充分發揮一方有難，八方支援的社會主義制度的潛力。再次，在救災及災後重建的工作中，需要正確處理政府、社會救助與災民自救之間的關係。在救災時政府與社會是主要的救助者，在災後恢復與重建中，災民自救是主體，但政府與社會要儘可能爲災民自救創造條件。第四，在政府救助與社會救助之間的關係中，在任何時候，政府都是救災與災後恢復重建的主要承擔者，這是由國家的職能與政府的性質所決定的。政府的財政取之於民，用之於社會，承擔的是公共事務，因而是公共財政，但也需要充分調動並發掘各種社會組織的潛力。第五，救災與抗災雖然是社會公益性事業，但也可以將社會救助（目的）與充分利用市場（手段）結合起來，使之更有效率。   



注釋：   

【1】轉引自鄧雲特：【中國救荒史】第53、36頁，載【民國叢書】第二編20冊，上海書店1984年影印本。   

【2】【後漢書・劉陶傳】中華書局1980年版，第1842頁。   

【3】方觀承：【賑紀】，載【民國叢書】第二編20冊，上海書店1984年影印本。   

【4】【康濟錄引】，載【民國叢書】第二編20冊，上海書店1984年影印本。   

【5】【周禮・地官】，載【十三經註疏】，中華書局影印本1979年版，第706頁。   

【6】【孟子・梁惠王章】，載【十三經註疏】，中華書局影印本1979年版，第2666頁。   

【7】李向軍：【清前期的災況、災蠲與災c】，載【中國經濟史研究】1993年第3期。   

【8】【後漢書・光武紀】，中華書局1980年版，第5頁。   

【9】汪志伊：【荒政輯要】，載【民國叢書】第二編20冊，上海書店1984年影印本。   

【10】【管子・立政篇】，載【諸子百家】5卷，上海書店影印1989年版，第9頁。   

【11】【荀子・王制篇】，載【諸子百家】2卷，上海書店影印1989年版，第94頁。   

【12】【宋史・食貨志】，中華書局1980年版。   

【13】1931年國民政府救濟水災委員會報告。   

【14】1933年【申報年鑑】。   

【15】【中國現代史辭典】，吉林文史出版社1988年版，第577―578頁。   

【16】1931年國民政府救濟水災委員會報告。   

【17】鄧雲特：【中國救荒史】478頁，載【民國叢書】第二編20冊，上海書店1984年影印本。