張衛平：司法審判獨立 法院要逐步實現非行政化

立法、司法、執行、監督、決策，此五大機構的獨立統一，是法治社會的前提條件。

立法、司法、執行、監督、決策，此五大機構的獨立統一，是法治社會的前提條件。 ...

中國法院系統概況

改革開放以來，我國的法律規範的數量一直在不斷增加，法律體系已經建立，但是我們不能不正視這樣的現實幾十年來，我們的法治水平遠沒有達到依法治國的基本要求，法律也遠沒有實際發揮應有的作用。

法治的滯後根本原因還不是法律制定的滯後，而是司法的滯後，司法的滯後除了制度建設滯後、司法知識、經驗積累不夠等原因之外，司法體制中的主要痼疾是沒能夠實現和保障司法機關審判權的獨立行使。

要完成審判獨立這一工程需要根據我國的現實情形分階段進行。

第一階段，在組織紀律上保障審判獨立。基於目前黨政一體化的現實，我們有必要，也必須從組織紀律上明確審判獨立。沒有組織紀律上的保障，任何措施都可能是擺設而已。這種改革措施雖然不是正式的制度安排，但卻是現實可行的，也是方向性的。

組織紀律方面，應當明確任何個人不得利用職權對審判進行干預，禁止任何機構和個人(主要是各級領導人)以任何方式，以任何理由直接或間接地干預審判活動。任何司法救濟活動只能通過法律程序實現。地方黨政一把手應當做出表率。在黨的組織紀律上要做出明確規定，違者將給與組織處分。

在法院內部也應當逐步推進法官負責制。這是審判獨立的必然要求。過渡階段對案件的必要介入應當通過法院內部組織程序。這一組織程序的制度化應當儘快落實。今後最終取消法院內部對法官審判的直接干預。

第二階段，司法機關在人事和財政方面脫離地方，僅保留地方人大對司法機關法官及司法機關負責人的人事的決定權。

司法不能脫離於地方，地方司法機關必然聽命和受制於地方各個權力機構和掌握權力的個人，干預就是必然發生的。在財政方面，司法機關的財政應當單列，而不是放入地方財政的大盤子中，由地方政府分配。由於人事和財政的獨立需要各種具體的人事制度和財政制度予以支持，因此需要一個過程，因此將其作為司法體制改革的第二階段。

首先考慮將人事權和財政權上提到各省、自治區、直轄市一級。在人事方面，法官由高級人民法院建議人選，地方人大批准。當然，制度如何細化還需要認真研討。這是一項技術性很強的工作。

第三個階段，實現法官獨立。要做到審判獨立，法官的獨立是最根本的。沒有法官獨立，便不可能有審判獨立。法官獨立的制度保障主要是法官身份保障。這涉及法官體制和制度的改革。

鑑於法官在司法中的特殊地位，因此不能將法官作為一般公務員加以對待。法院內部也要逐步實現非行政化，避免外界藉助法院的行政化機制實現對審判的干預。在制度設計需要考慮將法官系列重新整合，將現有的司法機關工作人員區分為司法行政人員與專門從事審判的職業法官。兩者之間最好不流動。形成真正職業化。司法行政人員屬於一般公務員系列。如此，就有利於改善法官的身份保障。

當然還有一個必須考慮的疑問：推進和實行審判獨立是否會影響黨對司法的領導。在現有基本政治架構之下，黨對司法的領導是必須的，但黨對司法的領導應當是間接領導而非直接領導。黨的領導意志通過法律加以體現，相應的法律制度和程序規範的實施也就實現了黨領導司法的意志。

(作者系清華大學法學院教授)


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法院司法的獨立，實質是五大功能政府實現的第一步：司法政府的成立。