吴钩：宋朝赈灾制度完备,官员市场经济智慧超今人

中国自古天灾频仍，为应付灾荒、防止灾民流离失所，早在公元前的西周时代，便形成了一套系统性的赈灾制度，叫做“荒政”，由十二项政策构成：散利(发放救济物资)、薄征(减免赋税)；缓刑(暂缓刑罚)；弛力(放宽力役)；舍禁(开禁山泽资源)；去几(停征关市之税)；眚礼(减省吉礼)；杀哀(减省凶礼)；蕃乐(停止娱乐)；多婚(鼓励婚育)；索鬼神(向神灵祈祷)；除盗贼。

到了11至13世纪的宋王朝，由于恰好横跨了两个气候温暖期，中间还夹着一个寒冷期，气候变化频繁，导致自然灾害的出现也更加密集，两宋300余年，单就史有记录的水灾便有600多次，其中浙江一带发生了130多次，是水患最厉害的地方。宋朝的荒政也因此更加完备，中国第一部救荒专书《救荒活民书》便诞生在南宋。

1000年前还没有公共媒体，没有互联网，没有微博，灾荒资讯的传播速度非常缓慢。现代人遇到水灾什么的，可以在微博上呼救，但古人无法这么做。怎么办？政府便鼓励民众“诉灾”，并立法规定，地方官府若阻止民众“诉灾”，即“举劾之”。为防止地方官员隐瞒灾情，宋人还提出，对夸大灾情的地方官，朝廷可不予追究；对掩饰灾荒者，则坐其罪。

灾情核实之后，政府就必须立即启动荒政。宋代的赈灾是一个系统工程，首先是第一时间的赈济，包括“赈给”，即向灾民无偿放发粮食及生活必需品，这主要针对赤贫、老幼疾病不能自存之人；“赈粜”，即启动粮食储备，以低于市场价的价格售给市民；“赈贷”，即免息或低息借粮、借钱给受灾民众，助其渡过难关、恢复生产；“军赈”，宋朝将赈灾与募兵制结合起来，每有灾荒发生，则派人招募流离失所的饥民入伍，“既悯其滨死，又防其为盗”。

灾后生产与秩序的恢复是一个漫长的过程，第一时间的赈济之后，便进入荒政的第二阶段了，包括“倚阁”，即对受灾民众暂缓征税，今年的赋税暂停了，合并到明年；“免役”，即免去灾民的服役义务；“蠲免”，将灾民应征的赋税以及拖欠官府的贷款干脆免除了。宋朝的税率较高，但国家提供的社会救济也最为完备，有点“左翼国家”的色彩；宋朝也经常蠲免赋税，宋人说，“宋以仁立国，蠲租已责之事视前代尤为过之，而中兴后尤多，州郡所上水旱、盗贼、逃移、倚阁钱谷，则以诏旨径直蠲除，无岁无之，殆不胜书”；“宽禁捕”，对灾民因为饥饿、情急而做出的一些轻罪行为，比如盗抢食物、出于表达不满的过激举动等，给予宽免刑罚；“停作乐”，官方停止娱乐活动，如北宋皇佑元年春，宋仁宗“以河北水灾，罢上元张灯，停作乐”。灾荒严重时，皇帝还要下诏罪己，以示承担政治责任。

这些赈灾政策组合，基本上都在传统荒政范围内。宋代比较有现代气息的赈灾模式，表现为市场逻辑的崛起，政府有意识地运用市场机制赈济灾民，这其中的佼佼者，当推北宋名臣范仲淹与赵抃。

据沈括《梦溪笔谈》记载，皇祐二年(1050年)，两浙路发生灾荒，“吴中大饥，殍殣枕路”，当时范仲淹为杭州知州，兼负责浙西一带的赈灾。范仲淹除了给饥民“发粟”之外，见“吴人喜竞渡，好为佛事”，便“纵民竞渡”，鼓励民间多办些赛龙舟活动，鼓励居民出游观看比赛。他自己则每日“出宴于湖上，自春至夏”。又叫来杭州的“诸佛寺主首”，告诉他们：“饥岁工价至贱，可以大兴土木之役。”诸寺主首觉得有道理，于是大兴土木，雇佣了许多工人。杭州政府也大举兴建“新敖仓吏舍，日役千夫”。

范仲淹的做法很快引起监察系统的注意，浙西路的监司弹劾“杭州不恤荒政，嬉游不节及公私兴造，伤耗民力”(这也说明当时的监察系统反应灵敏、运作正常，如果无人出来弹劾，那才不正常)。范仲淹坦然处之。朝廷派人一调查，发现范仲淹之所以“宴游及兴造，皆欲以发有余之财，以惠贫者”。以今天的眼光来看，范公的举措，恰好暗合了凯恩斯的理论，即通过扩大投资与鼓励消费来拉动经济，从而惠及民生。当时杭州的“贸易、饮食、工技、服力之人，仰食于公私者，日无虑数万人”，这无数人，都因为范仲淹施行的“凯恩斯经济刺激政策”，而不致失业、沦为流民。那一年，“两浙唯杭州晏然，民不流徙”。沈括赞扬说，此皆“先生之美泽也”。

20年后的熙宁八年(1075年)，两浙路又有灾荒，“米价踊贵，饥死者相望”。诸州政府为平抑粮价，皆在“衢路立告赏，禁人增米价”。米价虽然控制住了，但市场上却没有多少米可以出售。当时在越州(今绍兴)任太守的赵抃，则反其道而行之，人贴出公告，宣布政府不抑粮价，有多余粮食之人尽管“增价粜之”，想卖多少价钱就卖多少价钱。如此一来，各地米商见有利可图，纷纷运米前往越州，很快越州的商品粮供应充足，米价也跌了下来。

这则故事记录在明代冯梦龙编撰的《智囊全集》中。冯梦龙讲完故事后评论说：“大凡物多则贱，少则贵。不求贱而求多，(赵抃)真晓人也。”而对“禁人增米价”的政府行为，冯梦龙则讽刺道，“俗吏往往如此。”以今天的眼光来看，赵抃比俗的高明之处，是他不迷信政府权力的“看得见的脚”(行政命令)，而更相信市场这个“看不见的手”，正好暗合了亚当•斯密的经济自由主义。

当然，赵抃的赈灾方式能够收到竿见影之效，也应归功于宋代已经形成了比较发达的商品粮市场网络。二十五年前范仲淹在杭州赈灾时，已经巧妙地运用了“看不见的手”，当时杭州米价升至每斗120文，范仲淹贴出榜文，称以每斗180文收购粮食，“商贾闻之，晨夕争先，惟恐后，且虑后者继来。米既辐凑，价亦随减”。而其他州政府强制抑制米价，“本欲存恤细民，却不知四境之外米价差高”，牙侩暗暗增价收购本地之米，转往他州，导致荒情加剧。

赵忭在越州赈灾，也使用过范仲淹的“凯恩斯政策”，“僦(雇佣)民完城四千一百丈，为工三万八千，计其佣与钱，又与粟再倍之”。不管是依靠自由市场的机制来置配赈灾的资源，还是利用凯恩斯手段刺激经济，这一右一左的政策，当时都收到很好的效果。今天想来，不能不佩服古人的智慧。


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