吳鈎：宋朝賑災制度完備,官員市場經濟智慧超今人

中國自古天災頻仍，為應付災荒、防止災民流離失所，早在公元前的西周時代，便形成了一套系統性的賑災制度，叫做『荒政』，由十二項政策構成：散利(發放救濟物資)、薄征(減免賦稅)；緩刑(暫緩刑罰)；弛力(放寬力役)；舍禁(開禁山澤資源)；去幾(停徵關市之稅)；眚禮(減省吉禮)；殺哀(減省凶禮)；蕃樂(停止娛樂)；多婚(鼓勵婚育)；索鬼神(向神靈祈禱)；除盜賊。

到了11至13世紀的宋王朝，由於恰好橫跨了兩個氣候溫暖期，中間還夾着一個寒冷期，氣候變化頻繁，導致自然災害的出現也更加密集，兩宋300餘年，單就史有記錄的水災便有600多次，其中浙江一帶發生了130多次，是水患最厲害的地方。宋朝的荒政也因此更加完備，中國第一部救荒專書【救荒活民書】便誕生在南宋。

1000年前還沒有公共媒體，沒有互聯網，沒有微博，災荒資訊的傳播速度非常緩慢。現代人遇到水災什麼的，可以在微博上呼救，但古人無法這麼做。怎麼辦？政府便鼓勵民眾『訴災』，並立法規定，地方官府若阻止民眾『訴災』，即『舉劾之』。為防止地方官員隱瞞災情，宋人還提出，對誇大災情的地方官，朝廷可不予追究；對掩飾災荒者，則坐其罪。

災情核實之後，政府就必須立即啟動荒政。宋代的賑災是一個系統工程，首先是第一時間的賑濟，包括『賑給』，即向災民無償放發糧食及生活必需品，這主要針對赤貧、老幼疾病不能自存之人；『賑糶』，即啟動糧食儲備，以低於市場價的價格售給市民；『賑貸』，即免息或低息借糧、借錢給受災民眾，助其渡過難關、恢復生產；『軍賑』，宋朝將賑災與募兵制結合起來，每有災荒發生，則派人招募流離失所的饑民入伍，『既憫其濱死，又防其為盜』。

災後生產與秩序的恢復是一個漫長的過程，第一時間的賑濟之後，便進入荒政的第二階段了，包括『倚閣』，即對受災民眾暫緩徵稅，今年的賦稅暫停了，合併到明年；『免役』，即免去災民的服役義務；『蠲免』，將災民應徵的賦稅以及拖欠官府的貸款乾脆免除了。宋朝的稅率較高，但國家提供的社會救濟也最為完備，有點『左翼國家』的色彩；宋朝也經常蠲免賦稅，宋人說，『宋以仁立國，蠲租已責之事視前代尤為過之，而中興後尤多，州郡所上水旱、盜賊、逃移、倚閣錢穀，則以詔旨徑直蠲除，無歲無之，殆不勝書』；『寬禁捕』，對災民因為飢餓、情急而做出的一些輕罪行為，比如盜搶食物、出於表達不滿的過激舉動等，給予寬免刑罰；『停作樂』，官方停止娛樂活動，如北宋皇佑元年春，宋仁宗『以河北水災，罷上元張燈，停作樂』。災荒嚴重時，皇帝還要下詔罪己，以示承擔政治責任。

這些賑災政策組合，基本上都在傳統荒政範圍內。宋代比較有現代氣息的賑災模式，表現為市場邏輯的崛起，政府有意識地運用市場機制賑濟災民，這其中的佼佼者，當推北宋名臣范仲淹與趙抃。

據沈括【夢溪筆談】記載，皇祐二年(1050年)，兩浙路發生災荒，『吳中大飢，殍殣枕路』，當時范仲淹為杭州知州，兼負責浙西一帶的賑災。范仲淹除了給饑民『發粟』之外，見『吳人喜競渡，好為佛事』，便『縱民競渡』，鼓勵民間多辦些賽龍舟活動，鼓勵居民出遊觀看比賽。他自己則每日『出宴於湖上，自春至夏』。又叫來杭州的『諸佛寺主首』，告訴他們：『飢歲工價至賤，可以大興土木之役。』諸寺主首覺得有道理，於是大興土木，僱傭了許多工人。杭州政府也大舉興建『新敖倉吏舍，日役千夫』。

范仲淹的做法很快引起監察系統的注意，浙西路的監司彈劾『杭州不恤荒政，嬉遊不節及公私興造，傷耗民力』(這也說明當時的監察系統反應靈敏、運作正常，如果無人出來彈劾，那才不正常)。范仲淹坦然處之。朝廷派人一調查，發現范仲淹之所以『宴遊及興造，皆欲以發有餘之財，以惠貧者』。以今天的眼光來看，范公的舉措，恰好暗合了凱恩斯的理論，即通過擴大投資與鼓勵消費來拉動經濟，從而惠及民生。當時杭州的『貿易、飲食、工技、服力之人，仰食於公私者，日無慮數萬人』，這無數人，都因為范仲淹施行的『凱恩斯經濟刺激政策』，而不致失業、淪為流民。那一年，『兩浙唯杭州晏然，民不流徙』。沈括讚揚說，此皆『先生之美澤也』。

20年後的熙寧八年(1075年)，兩浙路又有災荒，『米價踴貴，飢死者相望』。諸州政府為平抑糧價，皆在『衢路立告賞，禁人增米價』。米價雖然控制住了，但市場上卻沒有多少米可以出售。當時在越州(今紹興)任太守的趙抃，則反其道而行之，人貼出公告，宣布政府不抑糧價，有多餘糧食之人儘管『增價糶之』，想賣多少價錢就賣多少價錢。如此一來，各地米商見有利可圖，紛紛運米前往越州，很快越州的商品糧供應充足，米價也跌了下來。

這則故事記錄在明代馮夢龍編撰的【智囊全集】中。馮夢龍講完故事後評論說：『大凡物多則賤，少則貴。不求賤而求多，(趙抃)真曉人也。』而對『禁人增米價』的政府行為，馮夢龍則諷刺道，『俗吏往往如此。』以今天的眼光來看，趙抃比俗的高明之處，是他不迷信政府權力的『看得見的腳』(行政命令)，而更相信市場這個『看不見的手』，正好暗合了亞當•斯密的經濟自由主義。

當然，趙抃的賑災方式能夠收到竿見影之效，也應歸功於宋代已經形成了比較發達的商品糧市場網絡。二十五年前范仲淹在杭州賑災時，已經巧妙地運用了『看不見的手』，當時杭州米價升至每斗120文，范仲淹貼出榜文，稱以每斗180文收購糧食，『商賈聞之，晨夕爭先，惟恐後，且慮後者繼來。米既輻湊，價亦隨減』。而其他州政府強制抑制米價，『本欲存恤細民，卻不知四境之外米價差高』，牙儈暗暗增價收購本地之米，轉往他州，導致荒情加劇。

趙忭在越州賑災，也使用過范仲淹的『凱恩斯政策』，『僦(僱傭)民完城四千一百丈，為工三萬八千，計其傭與錢，又與粟再倍之』。不管是依靠自由市場的機制來置配賑災的資源，還是利用凱恩斯手段刺激經濟，這一右一左的政策，當時都收到很好的效果。今天想來，不能不佩服古人的智慧。


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