西汉时期的十三刺史出巡制

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西汉监察制度对后世产生深远影响的，是汉武帝对地方实行的刺史出巡制。西汉对地方的监察最初沿用秦朝的做法。汉惠帝在位时，一度在部分地区恢复了监郡御史制度。监郡御史两年一任，要求他们每年的10月到朝廷奏事，12月再回到自己的岗位。后来又扩大范围，在中央所辖各郡都设置了监察御史。但这些御史的任务比较杂，在秦朝时的监察效果就不理想。比如当年刘邦做泗水亭长时（泗水亭在江苏沛县，秦以十里为亭，亭是最基层的组织），已有许多不轨行为。他在押送壮丁去骊山为秦始皇修墓的途中擅自放人，然后躲进芒砀山（在江苏砀山县东一带），聚集了100多人，并与县里的文书萧何以及管监狱的曹参等人互相串联，刘邦就是在这里起家造反，最终成就帝王之业的。泗水监的名字叫平，他对这么严重的政治动向竟然无动于衷，没有举报，这不是失职渎职吗？西汉初年的监察御史也同样没有发挥应有的作用。于是，汉文帝时就派丞相史出巡地方，但丞相史的监察只是临时性的，很难整体改变对地方监察不力的局面。

天下分为十三部 刺史可由御史推荐

情况的根本变化发生在汉武帝时期。元封元年（公元前110年），汉武帝撤销了在各郡设置的监察御史，4年之后又下诏将全国分为十三部（习惯上也称州）即13个监察区，分别是：冀州、幽州、并州、兖州、徐州、青州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州、交趾、朔方。
十三部刺史归中央最高监察机关御史府管辖，由御史中丞具体领导。刺史的产生，可由御史推荐，皇帝任命。当时有个绣衣御史名字叫暴胜之，为人就像他的姓一样很残暴，他督促地方官镇压农民起义，十分卖力气。他每到一地，那里的守令就得急忙围剿造反的农民，大开杀戒。沿路的州、郡听说他要来了，没有不害怕的。有一次，暴胜之到了勃海（今河北沧州等地），听说当地有个知名人士叫不疑（不疑，名），就把他请了出来。不疑衣冠楚楚，样子很庄严，叫人望而起敬，暴胜之见了，也一改往日的威风，装成一副恭顺的模样。不疑告诉他：“做官的人不能太厉害，太厉害了，人们无法忍受，自己长不了；但也不能软弱，太软弱了，没有威望，也不行。要是能在威严中加一点恩德，在恩德中带一些威严，就好了。”实际上是劝他要学会软硬兼施。暴胜之觉得很有道理，就照此去做了，结果人们就说：“姓暴的不残暴了。”而不疑呢，由于暴胜之的推荐，汉武帝让他做了青州刺史。

“六条问事”抓住了监督的重点

汉武帝给刺史规定了明确的监察职责，叫“六条问事”，具体内容是：
第一条，豪强恶霸侵占田地，以强凌弱；第二条，二千石的郡守对抗中央，欺压百姓；　第三条，二千石的郡守贪赃违法，乱杀无辜；第四条，二千石的郡守任人唯亲，不举贤能；　第五条，二千石的郡守依仗权势，乱拉关系；第六条，二千石的郡守勾结豪强，不奉政令。
六条中除第一条外，其余五条都是针对二千石郡守的。著名历史学家范文澜在《中国通史简编》中说：“六条外还有不成文的一条，就是考察国王有罪状便奏闻。不法的国王因此受到惩罚。”不把监察国王的内容载入明文中，是因为这个问题已不显得十分迫切了。前面说过，汉初在地方上实行的是郡国并行的双轨制。平息七国之乱后，诸侯国的实力已被削弱。汉武帝登基后，还是先拿诸侯国“开刀”。他规定国王除嫡长子继承王位外，其他子弟可在国中分侯，这样一来从诸侯国中分出几个小侯国，使诸侯国的直属领地不断地缩小。后来又借故夺了106个王侯的爵位，并且禁止诸侯国的官吏在朝中任职，防止他们插手中央事务。经过一系列的整顿，使诸侯国大伤元气，已构不成对中央政府的严重威胁。于是，汉武帝又腾出手来整治州郡。二千石的郡守是一郡之首，相当于我们今天的省委书记兼省长。安邦先安首，督吏先督王，“六条问事”主要就是冲着这批“高级干部”来的。解决这个层面的问题，也是抓重点，比如他们是否能认真执行中央的方针政策，是不是滥用刑法、欺凌百姓等等。

刺史的工作方式是流动的

刺史的秩级仅为六百石，只相当于中下级的县令。那时的县比现在的范围广，县令以及刺史相当于今天的地厅级干部。刺史每年8月起巡察自己部内的郡国，年底回中央报告工作，只有监察权，没有处置权。据史书记载，刺史出巡时“乘传周流”。
乘传，指乘坐公家驿站的马车，即送信的邮车。这种邮车是什么样的？出土文物中还没见着，但应与一般的邮车有别，或者说是装饰过的邮车。当时食禄二千石的官吏，所乘车的车厢两边屏障都涂成红色。屏障的质地是席子或皮革。六百石的官吏，所乘车的车厢左边涂成红色。涂左边不涂右边，是因为古人尚左。刺史秩级六百石所乘的车子至少是这种规格的。他们每到一处，那里的郡守或国王都要派专人到边界上去迎候，如果刺史乘坐普通的邮车，那多寒碜。周流，就是在自己的监察地盘上到处转。比如冀州刺史的监察区有10个郡和诸侯国，冀州刺史就在这10个郡国之间巡行，进行监督检查。刺史的任期为9年，如果能较好地履行职责，到时候可以直接升为二千石的郡守，而其他六百石的官员就很难有这样的机会。

分级负责 归口办理

对刺史的工作有严格的要求，比如不允许他们管“六条问事”以外的事，不允许他们监察二千石以下的官吏。《汉书•朱博传》记载了这么一件事：朱博初做冀州刺史时，到他的监察区去工作，在一个县里遇到一大群上访的官员和老百姓，足足有四五百人，把县衙的院子都挤满了。朱博的随从官员试探着劝他就在这个县里留下来，处理完上访人的事再出发。这名随从官员说完就用眼睛瞧着朱博，看他如何反应。朱博心里明白，他命手下人赶快驱车往前走，但上访的人围住了朱博的车马。朱博只好下车，通过随从官员明确地告诉上访人：“本刺史不负责监察县丞、县尉这一级的官吏。如果反映他们的问题，请到郡里去；如果反映二千石郡守的问题，也不能在这里接访，请到本刺史的办公地点去；如果是老百姓申冤以及遭盗窃之类的事，可以找有关人员去反映。”说完，就登上车执意地向前走，几百名上访者只好散去。

刺史出巡也是一种“异体监督”

刺史定点出巡，汉武帝的改革具有里程碑的意义。秦代的监郡御史不是纯粹的监察官，很多时候扮演的是行政官员的角色，西汉的刺史只负责监察，定位准确。秦代的监郡御史没有明确的工作章程，西汉的刺史要严格遵循“六条问事”。更为重要的是，刺史工作的特点是流动式的，这一做法的实质就是割断了监督者与被监督者的利害关系。战国时期在秦国实行变法的商鞅，曾从官吏之间的利害关系入手，说过一段很精辟的话，大意如下：虽然官员众多，但他们担任同类的职务，站在同一个立场上，让他们彼此监督是不可能的。因为他们利害关系一致，容易互相包庇。比如让马夫监督马夫，就行不通，他们利益一致，会互相串通，不会彼此监督。假如马儿能够说话，那么马夫就无法掩藏其过错了，因为马儿与马夫的利益是相矛盾的。官员与官员之间的利害关系是相同的，只有让他们互为联系而利益又相矛盾，才是帝王巩固统治的保障。
商鞅所举的马儿与马夫的例子非常形象、深刻。按照他的说法，只有确立职务相联系而利益相异的钳制关系，才能使监督真正发挥作用。这种理论用今天的话说就是“异体监督”。现代西方国家在这个问题上，采用的是“三权分立”的方法。实际上“流动的方式――割断监督者与被监督者的利害关系――马儿说话”，这个公式所表现的，也是一种“异体监督”。所谓异体，可以理解为不同的利益共同体。我们今天巡视工作体现的，就是这一原理。这里，“马儿说话”是关键。怎么能让马儿开口呢？机制就是割断监督者与被监督者的利害关系，而割断这一层关系的途径是采用流动的方式。这是监督中一条铁的法则，这个法则的发明者竟是生活在2300多年前的古人，商鞅也真是够伟大的。

没有一个长效的保证机制

汉武帝设计并推行得好好的刺史制度，到了西汉后期开始走样。汉成帝绥和元年（公元前8年），也就是汉武帝死后的79年，丞相翟方进和大司空何武上奏，请求将刺史改为州牧，理由是按照祖宗的家法应该以贵治贱，不能以卑督尊。刺史只有六百石，监察二千石的高级领导干部不合规矩。成帝只好下诏，把刺史改名为州牧，增秩二千石，与郡守平起平坐。3年后，丞相朱博上书力争说：“当年设十三部刺史，职级低但赏赐重，这样可以激励他们努力工作。废除刺史、改设州牧后，激励机制没有了，收不到监察的效果，应该恢复刺史制度。”于是又将州牧更为刺史。但几年后，再次将刺史改为州牧。不要以为这样一来提高了刺史的地位，这是两种观念在进行较量。翟方进等人认为监察制度应同其他制度一样，不得违反森严的封建等级制，必须遵守以贵治贱的原则。朱博认为怎样设置监察官，衡量的标准应该看是否有利于监察的效果。较量的结果，是等级派占了上风。刺史改为州牧后，原来的监察官开始向行政官员转化，监督者与被监督者混为一谈，利害关系由相异变为相同，“让马儿说话”的制度被破坏了。汉武帝在生前找到了一条行之有效的监察方法，但却没有也不可能找到保证它的长效机制。斯人已去，其政也息。
作者：修晓波