西漢的地方官制

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漢代的地方行政區域包括兩方面：一是普遍實行郡縣制；二是於郡縣之外又有諸侯王國的封建。這種郡縣制與分封制同時並行，犬牙交錯，可以起到互相制約作用，史稱郡國制。這是西漢地方官制特異於前代之處。
一、郡縣制
漢代地方制度沿襲秦之定製，以郡統縣。郡的組織與中央相應：郡守相當於丞相，郡尉（都尉）相當於太尉；監御史相當於御史大夫。這些郡官分掌一郡的政、軍、監察之權。負責一郡行政的是郡守，郡守也稱太守，【漢書・百官公卿表】云：『郡守，秦官……景帝中二年，更名太守。』郡守或太守的任務，【通典・職官典】云：『掌治民、進賢、勸功、決獄、檢奸。』以及所治郡內的一切地方行政，在郡守之下設郡丞或長史爲助理。
西漢對郡守的人選特別重視，宣帝每拜刺史守相，必親自召見，聽其言，察其行，力戒名實不相符者。他說：『庶民所以安其田裡，而亡嘆息愁恨之心者，其唯良二千石乎。』①對於政績優異的郡守，必晉級賜金。【漢書・黃霸傳】就記載了漢宣帝對黃霸的獎賞：
擢霸爲揚州刺史。三歲，宣帝下詔曰：『制詔御史：其以賢良高第揚州刺史霸爲潁川太守，秩比二千石，居官賜車蓋，特高一丈，別駕、主簿車，緹（丹黃色）油屏泥（在車前有障泥的裝飾）於軾前，以章（彰明）有德。黃霸晉升潁川太守後，爲政清明，大得吏民之心，三年之內，戶口驟增，政績爲天下第一，再次擢爲京兆尹，秩二千石。後因獲罪，又貶爲潁川太守，秩降爲八百石，前後八年，郡中大治，賜爵關內侯並黃金百斤，增秩爲中二千石。又如朱邑爲北海太守，以政績第一調入中央爲大司農，成爲九卿之一。
郡守上受天子的委命，剖符爲據（虎符，竹使符，各執其半），下行使刑賞及任命官吏之權力。可以自置屬吏。所置掾、屬僅限於本郡人士（縣令、縣長得由朝廷任命，太守無權直接任免，但有推薦和建議權）。郡守的屬吏分爲閣下和諸曹兩部分。閣下爲郡守治事居息之所，諸曹爲郡守府分曹辦事之所。共有書佐十人掌文書。郡的掾屬有別駕、主簿功曹、議曹、賊曹掾（主刑罰）、決曹掾（【漢舊議】載：『決曹主罪法事』）、賊捕掾、五官掾、門下掾、門下督、郡掾祭酒、郡文學、郡文學史、郡文學卒史、學經師、宗師、舍人、史、從史、諸曹史、右曹掾史、太守卒史、【五經】百石卒史、直符史、獄史、獄小吏、小史、督郵、督郵掾、督郵書掾、都吏、少府（郡掌財之府、以供郡守）、守屬、給事太守府、司空（主作役官）等。
都尉，秦名郡尉。【漢書・百官公卿表】云：『郡尉，秦官，掌佐守典武職甲卒，秩比二千石，有丞，秩皆六百石。景帝中二年更名都尉。』內地郡只有一個都尉。邊郡分置部都尉（如東部尉、中部尉、西部尉、南部尉、北部尉）。大約都是守在邊塞上。都尉之下有侯、千人、司馬等職，各有治所。在邊郡塞上爲了抵禦外敵之犯，有一系列防備設施，如亭障、烽燧等。【漢書・匈奴傳】說：從光祿塞出五原築城障，列亭至盧朐。又說，雁門尉史巡察邊塞，見寇即入守亭障。【漢書・西域傳】也說：武帝通大宛諸國，使者相望於道，於是漢列亭障至玉門。這些都說明當時邊郡均有防備設施。漢律規定，凡是近塞之地，皆置尉，百里設尉一人，士史、尉史各二人，以巡行邊塞，郡都尉與郡守分治軍民，開府置吏如郡守府，也分閣下、諸曹。閣下有掾、卒史、屬、書佐等，諸曹有功曹等。此外又有關都尉（秦官），在屯田區設農都尉，在殖民地區設屬國都尉，均爲武帝時設置。還有宜禾都尉，護漕都尉等。
郡之下是縣，縣分爲兩級，萬戶以上的縣，其長官稱令，萬戶以下稱長。【漢書・百官公卿表】云：『縣令、長，皆秦官，掌治其縣。萬戶以上爲令，秩千石至六百石。減萬戶爲長，秩五百石至三百石。皆有丞、尉，秩四百石至二百石，是爲長吏。百石以下有斗食、佐史之秩，是爲少吏。』秦時全國設縣，少數部族地區則置道。漢代列侯所食的縣稱爲國。皇太后、皇后、公主所食之地稱爲邑，同時保存了秦代的道。平帝時，全國有縣、道、國、邑共1，587個。武帝時改列侯所食縣的令長爲相。王莽改制，縣令、長改名縣宰。
縣令、長有丞一人，管文書，穀倉和監獄。縣尉，大縣二人，小縣一人，掌治安、捕盜賊。都算是縣的『長吏』。縣的佐吏除縣丞、縣尉由朝廷任命外，其他諸曹掾、屬的設置大致和郡的掾屬差不多，皆由令長任命，掾史多少各縣不盡相同。
郡縣府中的組織都相當龐大，因爲漢代的地方人士都須服務於本地方，即充當郡縣吏。郡縣吏的優秀者由長官向中央推薦而任中央官職務。
縣以下的最低級行政機構是鄉，【漢書・百官公卿表】載：『大率十里一亭，亭有長。十亭一鄉，鄉有三老，有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化，嗇夫掌訴訟，收賦稅。游徼徼循禁賊盜。縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉、亭亦如之，皆秦制也。』一鄉有五千戶以上的，由郡派一名有秩，五千戶以下的，由縣派一名嗇夫。民戶聚居的地方稱爲里，各里居住的戶口多少各不相同。每里設里正一人，掌一里百家諸事，里有圍牆，設監門。里之下，十家爲什，五家爲伍，相互檢查，監督。漢平帝時，全國有鄉6，622個。鄉是地方行政基層組織，凡是徭役的分擔，賦稅的繳納，驛遞的差次等等，都是以鄉爲基層計算單位。
漢高祖二年，令舉民年五十以上，有修行，能率眾爲善者，置爲三老，每鄉一人。再選擇鄉三老一人爲縣三老，縣令、丞、尉向其求教，共商政事。這些人可免除徭役。漢代爲了倡導忠孝節義的封建道德，特別重視三老制度，東漢時甚至有郡三老及國三老的設置。凡是有益於社會風化，爲民法范者，皆旌表其門，所以三老實際負有社會教育的責任。文帝十二年詔曰：『孝悌，天下之大順也。力田，爲生民之本也。三老，眾民之師也……其遣謁者勞賜三老孝悌者帛，人五匹，孝悌力田二匹。』武帝時，還是依例賞賜。如果對地方教化不善，則責三老失職，漢武帝就曾派遣司馬相如曉諭巴蜀，責備三老沒有盡教誨之責。韓延壽爲左馮翊時，有兄弟爭訟田產，延壽認爲事在教化不行，責在自身，便稱病不聽事，下屬的縣令、丞、三老、嗇夫，也都自系待罪。
有秩和嗇夫的職責相同。掌平訟之曲直，定徭役之輕重以及田租，口賦、市稅的多少。所以，政刑的優劣，賦役是否公平合理，就可以看出有秩、嗇夫的邪正。如能秉公辦事，守正不阿，受到人民擁戴的，往往破格提拔，甚至官至九卿、郡守。例如朱邑，少時爲舒桐鄉嗇夫，治事廉平不阿，深受人民敬重，遷補爲太守卒史，後來擢至大司農（九卿）。死後歸葬故鄉，民爲之起冢立祠，四時祭祀。張敞以鄉有秩補太守卒史，後官至京兆尹。游徼掌巡察逐捕盜賊。亭長、亭侯，主偵察收捕盜賊。縣尉、游徼、亭長皆習武事，帶劍佩刀，持盾披甲。
二、諸侯王國
與郡縣制同時並行的有王國制（分封制），直屬於漢王朝的爲郡，封王的地區則爲國。西漢初年，有異姓王國七個。劉邦即帝位後，以次翦滅異姓諸王，並與大臣刑白馬作誓：『非劉氏而王者，天下共擊之。』並規定非功不得侯。乃封同姓子弟爲王，有燕、代、齊、趙、梁、楚、吳、淮南、長沙九國。『大者夸州兼郡，連城數十』。他們君國子民，自置官屬，招兵買馬，截留國賦，甚至『淫荒越法』、『暌孤橫逆』，割據一方，依土地之所有而對農民進行剝削，儼然與中央對抗，與周代的諸侯國無異。而當時漢中央僅轄十五個郡。終於造成吳楚七國之亂。諸侯王國的置官與中央相同，【漢書・百官公卿表】云：
諸侯王，高帝初置，金璽綠綬，掌治其國。有太傅輔王，內史治國民，中尉掌武職，丞相統眾官，群卿大夫都官如漢朝。
【通典・職官典】也說：
凡諸侯王……掌治其國……凡諸侯王官，其傅爲太傅，相爲丞相。又有御史大夫諸卿，皆秩二千石。百官如漢朝。漢朝唯置丞相，其御史大夫，皆自置之。
但是，這種情況並不長久，孝惠元年變更諸侯相國，自丞相至二千石，多由漢朝任命。到景帝時，由於中央政府權力的增長，諸侯王的行政權被剝奪，諸侯王國的一切行政均由中央政府派遣官吏治理。【漢書・百官公卿表】云：
景帝中五年，令諸侯王不得復治國，天子爲置吏，改丞相曰相，省御史大夫，廷尉、少府、宗正、博士官，大夫、謁者、郎諸官長丞皆損其員。
到了漢武帝時，減其郎中令秩爲千石，改太僕爲仆，秩也千石。這時，諸侯所屬的一切官吏，皆限制不得自置。至成帝綏和元年（前8年），諸侯王的內史也被裁去，而以相治民。所謂相，與太守無異，當時位在太守之上，秩真二千石。元帝時，令諸侯相位在郡守之下。至此，諸侯王遂無君國子民的實權了。只是衣食租稅取其封國之內而已。
由此可見，西漢政府對於諸侯王，並不象周代，把土地人民頒賜給諸侯之後就不管了，而是保留了在諸侯王國之內的行政監督權以至直接行使權。故西漢諸侯王國政府，實際不過是中央政府的一個派出機構，但最初分封的用意，則是爲了鞏固新的行政占領區。自七國之亂以後，中央政府就令列侯皆勿就國，留居京師，這樣諸侯王都變成了一個空頭的爵位了。
列侯，高帝八年（前199年），天下平定，開始論功定封。至十二年（前195年），被封爲列侯的達143人，【漢書・功臣表】云：
時大城名都民人散亡，戶口可得而數裁什二三，是以大侯不過萬家，小者五六百戶。封爵之誓曰：『使黃河如帶，泰山若厲，國以永存，爰及苗裔。』於是申以丹書之信，重以白馬之盟，又作十八侯之次位。
十八侯之位次，據顏師古註：『謂蕭何、曹參、張敖、周勃、樊噲、酈商、奚涓、夏侯嬰、灌嬰、傅寬、靳歙、王陵、陳武、王吸、薛歐、周昌、丁復、■達，從第一至十八也。』當時侯國居民很少，經文景之世，戶口蕃息，大侯至三、四萬戶，小侯戶數也成倍增加。雖然高祖與列侯有『國以永存，爰及苗裔』的盟誓，但因其子弟驕逸，多陷法禁，以至亡國隕身，到了武帝后元時，大多後繼無人。漢宣帝錄求其子孫，多爲人傭工。【漢書・功臣表】云：
功臣子孫，訖於孝武后元之年，靡有孑遺，耗矣。故孝宣皇帝愍而錄之。乃開廟藏覽舊籍，詔令有司求其子孫，咸出庸保之中，並受復除，或加以金帛，用章中興之德。降及孝成，復加■問，稍益衰微，不絕如線。
列侯居國，則受郡守、郡尉的監督。列侯役使國人也有一定限制，不得逾越國界，若違律則削爵治罪。例如絳侯周勃罷相，以列侯就國，河東郡守尉每行縣至絳，周勃自畏恐誅，常披甲，令家人持兵以見。又如祝阿侯高成坐役使國人過律，免侯。
刺史是西漢重要的地方官稱。秦置御史監郡，漢初不設監御史。惠帝三年（前192年），又遣御史出監三輔，察詞訟，令其十月奏事，十二月還監。此後在地方再設置監御史。文帝十三年（前167年），以御史不奉法，又遣丞相史刺察諸郡。武帝元封元年（前110年）便停止派遣御史。五年（前106年）初置刺史，以低級的中央官吏（秩六百石）出外巡察，雖其地位遠在郡守之下，卻有糾劾郡守之權。刺史巡察郡國守相以六條詔書爲限（六條內容見本章第一節），六條之外不問。刺史所察的官吏只限於黑綬（比六百石以上官吏），至於黃綬（比二百石以上），則不在刺察範圍。刺察事件不得超過六條範圍，否則，就是越權。刺史巡察的範圍，以所部爲限，部相當於州，但不是行政區的名稱，因爲部沒有置行政機構。當時全國分十二部（州），派部刺史12人，另設司隸校尉一人，督察三輔（京兆尹、左馮翊、右扶風）、三河（河內、河東、河南），共13人。每視察所部，先到學宮見諸生，試其誦讀之書，詢問得失。然後進入行邸，詢問墾田多寡，五穀美惡。然後再接見二千石。
刺史行部巡察，若超過六條規定，或自身驕慢越制的便將受到彈劾。例如鮑宣當刺史，丞相司直郭欽彈劾他：舉措煩苛，代二千石（郡守）任命官吏、聽訟，所察超過詔書六條。行部乘驛傳不按規定排場，輕率地駕一馬，舍宿鄉亭，有失官體，受到眾人的非議。因此，鮑宣被免官。
在地方官中還有三輔的設置。所謂『三輔』，即指京兆、左馮翊、右扶風，秩皆中二千石。
周代在京師置內史，秦因其制，景帝二年分置左右內史。武帝太初元年更名右內史爲京兆尹。京師爲帝王都城，其地自有皇親國戚、中貴巨官，他們以勢相傾，加以賓客大猾爲奸爲利，橫行市井，欺壓百姓，人莫敢問，所以三輔都是選擇郡國二千石之中政績優異者入任，如黃霸、張敞（京兆尹）、尹翁歸、陳萬年（右扶風）、韓延壽（左馮翊），均以郡守政績優異入補三輔。但三輔之官難以久任，常常是就任數月至一年，就毀傷名譽，以罪過罷官。西漢唯有趙廣漢、張敞得以久任。
三輔可以參議朝政，地位與九卿同等。【漢書・張敞傳】記載，敞爲京兆尹時，朝廷每有大議他都參預，並且『引古今，處便宜，公卿皆服，天子數從之。』三輔若有優異的政績，可擢爲九卿，甚至有位至三公者，如蕭望之以左馮翊入爲御史大夫，馮野王以左馮翊遷爲大鴻臚。若有過，則貶爲郡守，如黃霸有過，由京兆尹貶爲潁川太守。
漢初置京輔都尉，武帝元鼎四年（前113年）更置左右二輔都尉，合稱三輔都尉。京輔都尉治長安，左輔都尉治左馮翊高陵，右輔都尉治右扶風d縣。三輔都尉與大郡都尉（十二萬戶爲大郡）自元帝建昭三年（前36年）以後皆秩二千石（列郡都尉比二千石）。各置丞一人。三輔丞以及所屬掾史皆如列郡。
文章來源：【歷代職官沿革史】