論漢代『不奉詔』的類型及其內涵 （6）

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四、『政令失御』型


    在正常情況之下，皇帝的詔旨不僅僅是其個人意旨的表達，更是國家政令的體現。在這個意義上說來，皇帝的詔旨如果在下達執行的過程中被以各種方式所擱置，那就意味著出現了『政令失御』的問題。此類的『不奉詔』行爲，大概有兩個特點：一是沒有人公開表態，抵制是在暗中進行的；二是『不奉詔』者自身不是公正的化身，恰恰相反，他們代表了官僚集團中的黑暗勢力。


    『山高皇帝遠』的俗語，是對此類『不奉詔』行爲成因的最好說明。在邊遠地區，一直存在著『鞭長莫及』的實際問題。地方軍政長官對中央的離心離德往往也從此開始。『今者刺史、守相，率多怠慢，違背法律，廢忽詔令，專情務利，不恤公事。細民冤結，無所控告，下土邊遠，能詣闕者，萬無數人，其得省治，不能百一。』（【潛夫論】卷四，【班祿】）這一分析還道出了其危害性：地方官『廢忽詔令』得不到懲治，百姓就難免蒙受劫難了。


    這種現象已經是司空見慣，有時候最高統治者實在不願意『裝糊塗』了，也會在詔書中把這一官場『潛規則』予以揭破。和帝逝世之後，殤帝即位之初，臨朝稱制的鄧皇太后下詔大赦天下。爲了避免大赦令形同虛設，她在詔書中強調：『自建武以來諸犯禁錮，詔書雖解，有司持重，多不奉行，其皆復爲平民。』（【後漢書】卷四，【孝殤帝紀】）鄧氏是高明的政治家，把政令受阻的嚴重問題表述爲官員的『持重』之舉，但遮羞布掩蓋不了這樣的事實：許多以皇帝名義下達的詔書，在實際執行過程中，被各級官員打折扣是半公開的秘密。漢安帝曾經借著大雨成災，在救災的詔書中，指責『武吏以威暴下，文吏妄行苛刻，鄉吏因公生奸，爲百姓所患苦』，進而指出，朝廷雖有『養老令』和賑濟貧困的規定，但是『郡縣多不奉行，雖有糜粥，糠秕相半。長吏怠事，莫有躬親，甚違詔書養老之意。』（【後漢書】卷五，【孝安帝紀】）明知國家的法令、皇帝的旨意被地方官吏大打折扣，朝廷除了下詔譴責之外，並沒有實際的制裁措施、糾正之策，這裡透露出多少無奈？


    這一類型的『不奉詔』，折射的是政令不暢的政治弊端，是吏治昏暗的表現形式之一。在集權制的體制體系之內，『令行禁止』一旦成爲官樣文章，那麼任何立意高遠的法律、制度、政策，都會歸於名存實亡。不論在哪一個歷史時期，一個講究效率的政府，一個想維持社會公信度的政府，都應該設法避免此類現象的出現。


    以上列舉的四種類型的『不奉詔』行爲，各有其特定的內涵與社會意義。分析這一現象，有助於了解古代政治的實際運作狀況。應該強調指出的是，其中『爲國持正』型的內涵是最爲豐富的、作用與影響也是最值得肯定的。關鍵的問題在於：當著皇帝的意旨明顯有失誤的時候，朝臣的反對意見能否得到事實上的合法存在權。如果我們要對古代的『開明政治』加以界定的話，恐怕在很大程度上要考量當政者對『異議』的寬容度。如果一個皇帝不允許『不奉詔』有事實上的生存空間，那就是專制獨裁到極點了。在政治運作層面，如果將緩衝區間和調適空間壓縮得過小，就會造成缺乏機動性和調控性的困境，減少了從容迴旋的餘地，這絕非國家之福。