試談漢代官吏『久任』制的歷史啟迪

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官吏『久任』的端緒，在西漢初年就已經出現，突出表現在對少數高級官員的任用上。譬如，蕭何從漢王受封立國即為丞相，直到病逝，跨十三個年頭；陳平任相也是及身而止，逾時十二載。這或許與最高統治者力圖顯示和開國功臣『共享天下』的姿態有關。到『文景之治』時期，則延續為常規。【史記・平準書】描述當時的官場情況是『為吏者長子孫，居官者以為姓號』。其意為：官吏任職多年而不調動遷轉，以至於其子孫都長大成人了；有的官員乾脆以自己的職位作為自己的姓氏，據說倉氏、庾氏得姓就是由累年管理府庫而來。這應該理解為『無為而治』政策在用人領域的體現。結果是人人自愛而不願觸犯法禁，秩序井然，吏風純厚。西漢後期的大臣王嘉，對此極為讚賞：『孝文時，吏居官者或長子孫，以官為氏，倉氏、庫氏則倉庫吏之後也。其二千石長吏亦安官樂職，然後上下相望，莫有苟且之意。』（【漢書・王嘉傳】）東漢初年的名臣朱浮，也曾經以艷羨的口吻，讚嘆其時的做法『吏皆積久，養老於官，至名子孫，因為氏姓。』（【後漢書・朱浮傳】）
西漢吏治最好的宣帝時期，也是官吏『久任』製發展到較為完備的時期。這主要表現在兩個方面：其一，把官員『久任』的實施範圍由中央大臣擴大到高級地方官員。不僅侍中、尚書等參掌朝政的親信近臣得蒙榮寵，郡太守一級的高級地方官也多有『久任』者。其二，上述官員即便積有功勞、或有優異表現應該升遷，也不輕易提升調動，而是另外尋求對策，給良吏以物質、精神兩方面的獎勵和褒獎。對於親信近臣，『至於子孫，終不改易。』結果是『樞機周密，品式備具，上下相安，莫有苟且之意也』（【漢書・宣帝紀】）。對於郡太守，漢宣帝坦言他們是輔助天子治國理民的關鍵所在，是『吏民之本』，如果時常調動變易就不會被其屬下尊重，上下難以相安；如果實行『久任』制，百姓知其將長時期在職，就不敢欺罔上司，自然就會『服從其教化』。對治理地方確有優異政績的郡太守，漢宣帝常用的獎勵辦法是：頒佈璽書嘉獎勉勵；在原有的薪俸基礎上增加俸祿；賞賜金錢若干；甚至拜爵至關內侯（【漢書・循吏傳序】），使之得以享受政治名譽與經濟利益。如膠東相王成在『考績』中被認為安撫了大量流民，『治有異等』，就得到了明詔褒獎，並提升其俸祿為『中二千石』,賜爵關內侯。另外一位名臣黃霸，曾經因為有過失而被貶，以八百石的官秩再度出任潁川太守，任職八年，郡中大治。宣帝下詔稱揚，並給予『賜爵關內侯，黃金百斤，秩中二千石』的額外獎賞。按照常規，郡太守的俸祿高者為『二千石』（低者可至『八百石』），而王成、黃霸實際享受的『中二千石』俸祿與朝廷諸卿持平。他們的職務儘管沒有升遷，但是政績得到肯定，待遇得以改善，利益得到保障。這不僅對當事人有安撫或激勵作用，而且可以給後來人樹立榜樣，結果是刺激了政風吏治的改善，史稱『是故漢世良吏，於是為盛，稱中興焉』（【漢書・循吏傳序】）。
西漢後期，官吏『久任』之制受到破壞，吏治混亂的情況隨之變得明顯。『為人剛直嚴毅有威重』的丞相王嘉，上疏哀帝，要求恢復宣帝時期官吏『久任』的成規，認為這是改善吏治行之有效的方法。他心懷憂慮地說：現在公卿以下的官員職務變動過於急促，『吏或居官數月而退，送故迎新，交錯道路。』這不僅加重了百姓的負擔，而且對在職官員形成了明顯的負面影響――中等之材苟容求全，不敢約束其下級屬吏；下等之材時常擔心在任內獲罪，遇事首先考慮的是如何保全自己的私利，而且只考慮眼前利益，苟且營私者居多。郡太守本來是地方大員，但是他們在吏民心目中的地位卻日益輕賤，吏民根本不尊重他們。百姓得知他們的職位很容易動搖，小有不如意就會產生離叛之心。當地方發生叛亂時，吏士們不肯盡忠殉職，就是因為郡太守、國相的威權平時早被敗壞殆盡了（【漢書・王嘉傳】）。王嘉的分析，道盡了官吏調動頻繁的流弊，反襯出官吏『久任』的意義之所在。
東漢光武帝御下過於嚴苛，官員『有纖微之過者，必見斥罷，交易紛擾，百姓不寧』。大臣朱浮上書光武帝，呼籲重新實行官吏『久任』制度，並具體分析官員調動過速的流弊，『間者守宰數見換易，迎新相代，疲勞道路。』他特意指出：官員任職時間太短，尚來不及熟悉其職責，展示其能力，又要承受上司的嚴厲督責，只能是『人不自保，各相顧望，無自安之心。……迫於舉劾，懼於刺譏，故爭飾詐偽，以希虛譽』。官員的任期過短，難免只關注眼前利益、近期政績，就不可能有長遠打算；甚至出現編造政績、騙取聲譽以求升遷的問題。由此引發的各種官場短期行為，足以破壞吏治風氣。光武帝接受了朱浮的批評意見，『自是牧守易代頗簡』（【後漢書・朱浮傳】）。
東漢前期，官員『久任』者頗不乏人。光武帝時的馮魴，於建武十三年遷魏郡太守，直到二十七年才入朝為太僕，歷時十四年（【後漢書・馮魴傳】）。樊曄先是出任揚州刺史，『視事十餘年』，後來拜為天水太守，視事十四年，直到病死於任上。他為政嚴猛，當地百姓卻為之傳唱歌謠，其中有『嗟我樊府君，安可再遭值』之句（【後漢書・樊曄傳】）。如果不是任職時間較長，他的才幹與政績就難以表現出來。伏恭於建武四年被任命為劇縣縣令，『視事十三年，以惠政公廉聞』（【後漢書・儒林傳・伏恭】）。祭肜於建武十七年拜遼東太守，至永平十二年入征為太僕，任遼東太守近三十年。明帝『賜錢百萬，馬三匹，衣被刀劍下至居室什物，大小無不悉備』（【後漢書・祭肜傳】）。
東漢後期，吏治日壞。『長吏數易，去就煩費』（【後漢紀・孝順皇帝紀】），已經構成害民之政。順帝新立，尚書令左雄上疏，對漢宣帝時期以『璽書勉勵，增秩賜金』為補償手段的『久任』之制，給予大力讚揚：『吏稱其職，人安其業。漢世良吏，於茲為盛。』他隨即指出，官員任期過於短促，已經造成了吏風的惡化：『典城百裏，轉動無常，各懷一切，莫慮長久。……輕忽去就，拜除如流，缺動百數。……送迎煩費，損政傷民。』左雄所論，明達政體，切中時弊。但是朝政黑暗，已經無法支撐他革除時弊了，『宦豎擅權終不能用。自是選代交互，令長月易，迎新送舊，勞擾無已。』（【後漢書・左雄傳】）時局如此，國家的敗亡只是時間早晚的問題了。
回顧漢代歷史，官吏『久任』之製得以貫徹落實、還是受到扭曲破壞，與國家總體局勢的興盛、衰亂大致同步。特別是在兩漢衰跡顯露之時，王嘉、左雄兩位憂國憂民的大臣，不約而同地把改良吏治的希望寄托在恢復官吏『久任』制度上，此種情形的重複出現，當非偶然。實施官吏『久任』之制，至少有以下益處：其一，有利於在官僚隊伍中養成篤實、穩健的作風，在一定程度上縮小了官場投機行為的空間。其二，使在職官員淡化對短期效應的追求，有興趣、有可能致力於長遠規劃，進行必要的中長期投資和建設，從而保持可持續發展的條件與勢頭。其三，使在職官員熟悉工作，做精於本業的『內行型』管理者。其四，減少了官員升遷、調動的機會，也就相應地壓縮了『送往迎來』的開銷，節約了行政成本，減輕了民眾的負擔。
當然，官吏『久任』之制，如同任何一種人事制度的原則性規定一樣，不可能有利無弊。它的長期實施，至少也容易產生如下五個問題：其一，在職務、職掌不變的前提之下，如何使得政績優異者的努力和貢獻得到彰顯，對其本人有激勵、有回報，對其他人有刺激、有呼喚；在這一點上，漢宣帝『璽書褒獎』、『增秩賜金』的激勵體系，應該說是非常務實、理性、有效的。其二，『久任』制如何運作，才能在維持官僚體系穩定的前提之下，有效避免官場惰習的形成，使得優異者有機會脫穎而出，避免『論資排輩』取得合法性。其三，各個層級、各個領域的官員普遍實行『久任』制，那就意味着在上下級之間可能結成官僚利益共同體，在這樣的『熟人』關係網面前，監察、考績制度都可能流於形式而失效。官場制衡機制一旦受損，後果極為嚴重。其四，高級地方長官利用『久任』制的漏洞，可能結成地域性官僚集團，形成與中央政府相抗衡的潛在威脅，一旦失控就會出現地方割據的局面。其五，高級軍事長官利用『久任』制的漏洞，可能變國家軍隊為私屬性武裝力量，處置失當，就可能演變為叛亂與混戰。古代的政治家，出於國家長治久安與降低管理成本、提高行政效率的綜合考慮，對解決上述『久任』制可能產生的問題，做了許多有益的嘗試。在中央集權制的體制之下，對高級地方官員、特別是高級軍事將領，不適宜推行『久任』之制，應該是基本的歷史結論。
作者：孫家洲　張忠煒