中国历史上的救灾思想与政策

  来源: 《经济史》

中国历史上的救灾思想与政策  

刘方健  

　　【内容摘要】中华民族在与自然灾害的博弈中，产生了一系列针对农业生产特征，维护社会再生产的救灾、抗灾的思想、政策与措施，可以将其概括为四个方面：为救荒而事先建立的仓储制度；救荒的国家赈济措施；政府的实蠲和灾赈；政府用以恢复生产的政策措施。  


　　【关键词】救灾；抗灾；以工代赈；农贷；华洋义赈会  


　　【作者简介】刘方健（1954一），男，西南财经大学经济学院执行院长、教授，中国近代经济史学会副会长，长期从事中国经济史、思想史教学与科研（四川成都　610074）。  


　　【原文出处】《福建论坛》：人文社会科学版（福州），2010.10.23―28  


　　中国自古以来就是自然灾害较多的国家之一。在自然界的压迫下，产生了早期的社会组织与群体主义意识。在与自然灾害的博弈中，出现了“与天奋斗”，针对农业生产特点，维护社会再生产的救灾、抗灾思想。并在整合社会力量的基础上形成了大一统的中央集权政治体制，建立起了一整套抗御各种灾难，至今仍然行之有效的政策与措施，绵延了人类历史上唯一未曾中断的中华文明。  


      一、中国历史上自然灾害的成因与特征  


　　据竺可桢统计：在中国自有文字记载以来的3703年中，以水、旱、蝗、雹、风、疫、地震、霜、雪等形成的重大自然灾害达5258次，平均每半年罹灾一次。在清王朝的256年中，自然灾害总计1121次，其中旱灾201次，水灾192次，地震169次，雹灾131次，风灾97次，蝗灾93次，饥歉90次，疫灾74次，霜雪之灾74次。【1】这一材料说明，自古以来，水、旱、雹、虫等天灾就是中华民族生存与发展的外部自然环境。  


　　自然环境是指居于人类生活主体之外，而环统于其周边，给予人类生活以某种程度的阻碍或便利的各种固有的地形、地质、温度、雨量等自然力。旱灾的形成，大体上是由于降雨量分配的不适宜。河流是否易于泛滥，与其坡度的大小有着密切的联系。这是导致水灾的原因。  


　　在缺乏抗灾、防灾的能力的时代，中国历史上的自然灾害具有普遍性、继起性与积累性这样三个鲜明的特征。  


　　中国地域辽阔，地理和气候条件千差万别，就全国范围来说，几乎无年无灾。但是，即或是在大灾之年，也不是全国各地普遍遭灾，就全国范围来说仍然是有抗灾、救灾的能力的，这也是在中国较早形成大一统的中央集权，依靠社会组织“与天奋斗”的重要原因之一。继起性是指各种自然灾害大多具有相互关联的特征，如大旱之灾经常会出现蝗灾，水灾之后经常会出现疫疠等。积累性是指大灾之后，会因抗灾能力减弱与防灾设备毁坏加快灾害出现的频率。  


　　灾害的产生虽然是由自然条件造成的，但形成灾荒的基本因素，却是与生产技术水平、特定的社会生产关系以及国家的经济实力、政府职能的履行情况与管理水平有着更为紧密的关系。在农业作为国民经济主体的时代，社会剩余基本上是来自于农业、农村、农民。在农业简单再生产的条件下，这个剩余是有限的，在土地集中在少数人手中之时，地主凭借对有限耕地的垄断占有这个剩余，而佃农则会因缺乏积蓄丧失抗灾自救的能力；在农业的剩余成为支撑整个国家财政的支柱之时，若国家对赋税徭役的征收超过了自耕农的承受力，也会弱化甚至摧ё愿农在灾荒时期的自救能力；在国家财力有限的情况下，取之于民间用之于社会救助的社会剩余若被挪作他用，则会削弱整个国家抗灾救灾的物资基础。  


　　在中国历史上，轻灾主要造成粮食减产，重灾则会导致土地荒芜。灾荒最严重的后果，是整个农村经济的崩溃和国民经济基础的根本性颠覆。因此，在灾荒年间实施社会救助自古以来就是国家的基本职能之一。  


     二、中国历史上的救灾思想与国家的救灾政策  


　　在生产力水平低下的蒙昧时代，自然环境对于人类活动的制约一度被认为是难以抗拒的。因此，出现了“敬天畏命”的天道观，认为在整个自然界中有一个支配自然万物的最高主宰“天帝”，在决定着人类社会的生存环境以及生产的丰歉。为了“禳弭”，就有了“祭天”的仪式以及各种“媚神”的巫术。随着生产生活经验的积累，在人与自然的关系中，“天人之分”、“与天奋斗”的斗争哲学逐渐替代了传统的“天命观”。当中央集权的政治制度建立之后，它能够通过社会紧急动员形成巨大的社会力量来抵抗自然灾害。针对农业生产的特征，荒政成为国家的主要职能之一。  


　　所谓荒政，是指国家救济饥荒的法令、制度与政策。即国家在灾荒期间对受灾地区和民众所采取的救助措施，始于“黎民阻饥，凶荒之岁”。【2】清代学者方观承说：“农民力出于已，赋效于公。凡夫国家府库仓廪之积，皆农力所人。出其所人于丰年，以赈其凶灾”。【3】因此，在灾荒年间对百姓的救济是国家不能推卸的责任。至于各级政府在救荒中应该履行什么职责，宋人董认为：君王当遣使发廪。散积藏以厚恤黎元；宰执当建散财发粟之策；监司当视部灾伤大小而行赈济之策；太守当准备义仓以赈济，委诸县各条赈济之方，因民情各施赈济之术；牧令当申上司请发义仓以赈济之。又说：救荒有赈济、赈粜、赈贷三者。名既不同，用各有体。赈济者，用义仓米施及老、幼、残疾、孤、贫等人，米不足，或散钱与之，即用库银采豆、麦、菽、粟之类亦可、务在选用得人。对极贫之人宜赈米，次贫民便赈钱，稍贫民便赈贷。因为稍有积蓄的民户虽遇大灾，犹能百计求活。惟穷民坐以待毙。因此，蜩之期宜急，蜩之法宜均。至于荒村远壤，则用舟车载至其地散之，庶枵腹之民，不致毙之仓下，仆乏中途。  


　　由救荒的政策建议转化而成的国家救荒政策被清人汪志伊概括为：有预备于未荒之前者；有急救于猝荒之际者；有广救于大荒之时者；有力行于偏荒之地者；有补救于已荒之后者。可分为消极与积极两类。属于事后救济有临灾治标，灾后补救两种类型。临灾治标包括赈济，其中又以赈谷为主。但以谷赈民有时会不便于流通，又有赈银之法。  


　　中国历代政府采取的救荒措施可以将其主要概略为以下四个方面：  


　　1．为救荒而事先建立的仓储制度。  


　　传统农业基本上是靠天吃饭。先民依据一年之有春种秋收，在一个大的时段内有丰年、平年、灾歉交替，产生了“损有余而补不足”的积蓄思想。《周书》中说：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，国非其国也”，成为古代积蓄思想的根基，并在这一基础之上产生了仓储制度，其中又以“常平仓”为主要形式。所谓“常平仓”，最早是政府为调节粮价、储粮备荒设置的粮仓。其创设者为西汉宣帝年间时任大司农中丞的耿寿昌，他在谷贱时购人储存，谷贵时抛售。仓储政策有从中央到地方，从家庭到家族、社会的一整套的仓库制度，履行着各自不同的职能。如常平仓的主要功能是平抑粮价。政府在丰年谷贱之时出耀本广为收贮，待凶年谷贵之时以便民间耀买。一出一人之间所获微利，充作常平的基金。义仓主要用作赈济，其谷本是由民间在正税之外以义租的形式纳于政府，由政府贮藏管理。社仓纯属民间自营，其谷本多由地方士绅或一般民家自动输供，为预备赈灾之用。这套仓储制度白开创以来不断完善，到清代，地方自各省会至府、州、县都设置有常平仓，定额存储米、麦、谷、豆、高梁等。储存的粮米，一是官府购买，一是乡绅士民捐输，由专人管理，明确规定春夏以平价出粜陈米，秋冬籴还新粮。如遇荒年，则按数赈济贫户。如仓粮发生霉烂，或仓房倾塌渗漏，由主管官员赔补。重者革职。  


　　两宋市场因素的出现，宋人董提出了引用市场价格引导流通、治理荒政的思想。他对于“常平”，主张在粮食的收购中按市价高一二分收进，以鼓励人们出售。他主张灾荒的州县用“常平本钱”向丰收的州县购进粮食来转售饥民，然后归还籴本，不能墨守常平本钱“不许移动”的常规。他还认为应打破历来只能以粮米赈济的陈规，在荒歉不甚严重、谷米尚可流通、物价尚未高涨时，也可以采用以现金赈济的变通措施来活跃市场流通，解粮食供应问题。在农业简单再生产的时代背景下，生产制约着消费，古人不但认为节约为一时的救荒之法，而且认为这也是升平致富的良规，从而使黜奢从俭、勤俭节约成为社会公认、国家提倡的美好品德。至于节约的范围，有仅限于皇室与官府的，也有泛及于百姓的，但更看重的是贵族的奢俭。清人陆曾禹说：“廉吏清在一己。无益百姓也。惟其廉兼能济人，末俗积风，赖之以振，始可称有功于斯世耳。白香山有云：人民之贫困者，由官吏之纵欲也；官吏之纵欲者，由君上之不能节俭也。故上一节其情，而下有以获其福；上一肆其欲，而下有以罹其殃，此至言也。”【4】节约的政令则具体表现为减少食物，禁米酿酒，节省费用等。  


　　2．救荒的国家赈济措施。  


　　在家国一体的宗法社会中，中国历代统治者以“一民饥，曰我饥，一民寒，曰我寒”作为自我标榜。“生老病死”是民之大事，“养老送终”也就成为了历代王朝民的根本原则。具体演化为施粥、居养、给药、抚婴等政策措施。  


　　灾荒来临的首要任务是动用储备“救荒活民”。《周礼・地官》中的“荒政十二策”，包括“散利”、“薄征”、“缓刑”、“舍禁”【5】等灾荒发生时的国家对个体赈济措施。  


　　“散利”作为临灾治标的主要手段是施粥。因为施粥可以救急，具有所费较少而活人众多并且简便易行的优点。与施粥相关联的是粮食供应的问题。具体措施有移食就民，移民就食，平粜等。孟子提出“河内凶，则移其民于河东，移其粟于河内。河东凶亦然”的建议。【6】但这项政策的实施首先需要交通顺畅，如交通困难，运输成本过高，会影响到移食就民或移民就食的效率。其次是要去关禁，遏止地方保护主义，为灾民的迁徙消除障碍。平粜政策是政府动用储备，平抑粮价。在施行过程中要防止出现乘人之危谋取暴利的遏粜、闭粜、官商侵欺、政府变相削禁闭粜。此外，通过严保甲核实户口，掌握贫富差等，有效地调节粮食供求。  


　　由灾荒造成的人民流离失所，生存危机，其中又以鳏寡孤独废弃者最为严重，从而使其成为国家对个体赈济、社会救助的重点。由安置老弱病残所产生的养制度，具体表现为居养、赎子之策。居养为临时收容抚恤的办法，有由国家设立的如居养院、安济坊、福田院等。赎子之法是由政府出资为鬻子饥民赎子。养政策对于饥荒贫苦的人民有如雪中送炭，但有时也会因执行人员舞弊，使其收效较小。以施粥为例，容易产生的弊端一是主持者以枇糠替代粮食；二是施散不普遍，不能周济僻壤深山之境；三是受灾者非真饿，而饿者不得粥；四是饥病集，易染疾疫。  


　　3．政府的灾蠲和灾赈。  


　　灾蠲是国家对受灾州县减免应纳钱粮，灾赈则是国家对受灾地区的钱粮救助。这是中央政府通过对全国财政经济的掌控，保证社会再生产正常进行的重要手段。有资料表明，清前期196年中政府救荒用的银两总共约4．5亿两，【7】大约相当于国家十年的财政收入。这说明大一统政府对全国经济调配的力量是巨大的。从救荒钱粮的主要来源看，主要由国家调给、地方筹措和个人捐纳三个部分组成。其中又以国家调给的数量为主体。国家调给的基本原则是：大灾之年，凡可调动的款项都可以用于赈济灾民，这就极大地增强了国家救灾的能力。  


　　国家调动救荒用款分为银钱和谷米两大来源。银钱来源中占首位的是直接从国库拨款。也有动用各省征收并应送往京师的地丁银；动支本省存留为本省日常所用的经费；动支各省暂存的协拨银；动支关、盐税；动支各省封贮银等等。谷米来源中比重最大的同样是从国库中支取谷米，其他办法还有截漕和外省拨运等。清代漕粮遍及八省，贯通南北，最便于调拨，因此经常用于救灾。截漕有截他省漕和本省漕两种。如本省无粮，则借漕运之便，截他省漕粮备赈。如受灾之省已有征收的漕粮，也可截留自用。外省拨运的做法与截漕相近，但有时需要支付粮价。受灾省如果没有粮食，有时可以动用正项银钱赴省外购买，用来放赈。作为银钱谷米来源的补充手段则有纳粟输银的捐纳政策，这是国家通过出售“名器”、授官赐爵的方式进行社会动员，增强救灾的经济实力，如始皇四年十月庚寅蝗、疫，令百姓纳粟千石，拜爵一级。汉文帝时采纳晁错的建议：令募天下人粟县官。得以拜爵除罪。此后成为历朝历代在国库空虚的紧急情况下所采用的一项重要措施。它虽然能救一时之急，但也容易在政治上造成“以钱买官，将本求利”的吏治腐败。  


　　大灾之后必有大疫，在东汉光武帝时代就有“遣光禄大夫将太医循行疾病”的记载。【8】表明政府开始注意广泛的医治及公共防疫。但由于“极贫之民，一食尚艰，求医问药，于何取给?”其施行并不普遍。  


　　4．政府用以恢复生产的政策措施。  


　　灾荒中，对灾民救济以保命为先，当灾民的生机有了延续的可能，就必须转向加紧恢复生产。而恢复生产必须改良社会条件与自然条件。中国历代政府在这个问题上主要有安辑、蠲缓、放贷等措施。  


　　荒乱之余，农民离村离地的现象极为严重。历代政府经常依据特定的环境，竭力设法抚辑流亡。抚辑流亡的办法有给复：即以减赋的经济利益，引诱流民还乡复业；给田：即给流民以闲田并免收租赋；齑送：即以官府的力量送遣流民回籍。安辑的前提是除积欠，宽禁捕。流民多不敢归除了担心有司追索积欠的原因，也有灾民在饥荒严重之时，铤而走险，流为盗风，囚惧罪而不敢归，故历代善为政者，皆宽一时的禁捕对流民加以招抚。  


　　政府的岁人在于租赋。赋从田出，遇灾则田荒；田荒则赋无所出。灾民救死不赡，若犹责以输必将使其陷入困境。因此，元人张宏范建议：“朝廷储小仓，不若储之大仓。今岁水潦不收，而必责民输，仓库虽实，而民死亡殆尽。明年租将安出?曷若活其民，使不致逃亡，则岁有恒收，非陛下大仓库乎”。由蠲缓之议转化而来的蠲缓之策，是政府在凶荒之后，发出蠲缓赋役的诏令，包括蠲赋、免役；如周代的薄征，汉代的轻敛，魏晋的免租，南北朝的除赋，隋唐的免租庸调，五代的除放，宋代的蠲租，元代的免税，明代的蠲税，清代的厚蠲。历代蠲免的法令在实行的过程中也有许多流弊，如清人汪志伊说：有以法令为具文，根本不付施行者；有时行而不忠，反以害民者。大体言之，不外于“奉蠲钱粮，或先期征存，不行流抵；或说奉蠲免，不为扣除；或故行出示迟延，指称别有征款；及常为扣除，而不及蠲额。”【9】此外，又有指荒作熟，指熟作荒，有隐报灾荒，索赋于灾民，以邀功誉者。这些弊端一直沿袭下来，地方吏胥，报灾不时，以及做荒舞弊的情况时有披露。灾荒之后，农民若生机未绝，就需要政府助其复业，恢复生计。在农业社会，农赈的种类主要是贷种、食、牛、工具等农本。政府在改良生产的外部条件方面，也有从不同的层面防灾、救灾、减灾，改良自然条件的具体措施，如水利灌溉、植树造林、恢复生态等政策。  


　　在中国各类自然灾害中，最为普遍的是水旱致灾。水旱致灾虽然是由自然条件造成的，但水利废弛也为其基本原因。管子说“沟渎遂于隘，障水安其藏”。【10】荀子说“修堤梁，通沟浍，行水潦，安水藏，以时决塞。岁虽凶败水旱，使民有所耕耘，司空之事也”。【11】历代政府本其议而衍化成为具体的水利政策。水利包括灌溉与治两方面。在水利灌溉方面，中国两千年来虽有以政府为主导，动员社会力量兴修的若干重要水利灌溉工程在农业生产中发挥着作用，但仅恃人工、畜工、器具，人畜之力不仅有限，而且也因工具简陋，竭手足之力难以与自然抗争，收效也相当有限，因此，更多的是零星部分的经营与修葺。治河川是消弭水患的根本办法，历代倡其学说者多，以中央政府为主体动员社会力量付诸实施的河工也较多。至于垦荒，历代倡导者多以荒地不辟，或荒地增加，为农业生产之大害。宋人陈靖在劝耕农田疏说：“今地之垦者十才二三，税之人者又十无五六。……逃亡既众，则赋税岁减，而国用不充。敛收科率，无所不行矣。游惰既众，则地利岁削，而民食不足，寇贼杀伤，无所不至矣……”【12】其中的“地利岁削，而民食不足”已将垦荒的重要性一语道破。耕地缩小，政府的租赋收入必减，租赋收入减少，则财政困竭。其出发点虽然是统治者的利益，但它以垦荒作为补救民食不足的思想是有价值的。