戰國秦漢農官制度研究(1)

  來源: 歷史千年

農官之始，或起於有虞氏。史稱，周祖姬棄好種麻菽，相地之宜，宜谷者稼穡焉，民皆法則之。後遂被帝堯推舉為農師，被帝舜封號后稷。后稷，司農之官也。周人『世后稷，以服事虞、夏』，在華夏部落聯盟中以善於經營農業而著稱。商周時期，國家機構設置漸趨完備，專設農官以司其職，見諸文獻、文物記載的即有籍臣、農正、司民、田ｊùｎ＠①等。與分封制相適應，三代的農官實行的也是世襲制度。這種『父兄之教，不肅而成；子弟之學，不勞而能』的農官制度，對於早期農業科技、管理經驗的積累、傳衍發揮了重要作用。進入戰國秦漢以後，隨着社會政治與經濟的巨變，傳統的職官制度發生了劇烈的變化，農官制度也在這一進程中產生了相應的變遷。此間中國農官制度之演變對中國農業發展影響至巨，值得深入研究。  
　　史界研究戰國秦漢官制構成與演變者比比，且創穫頗豐，如安作璋、熊鐵基【秦漢官制史稿】[1]詳細考證各種職官源流，成泱泱大觀。總體而論各種著述大都側重於對官制的整體認識與宏觀審視，而專門探討某一時代某一具體官職者鮮。戰國秦漢農官問題雖偶有學者述及，但缺乏對於國家重農體制的確立與農官地位的上升等時代特色的應有關注，尤其是對基層性農官制度更是語焉不詳。本文的嘗試性探討，期望能揭示時代背景、勾畫演變過程、評價歷史作用，以對戰國秦漢農官制度形成比較全面、準確的認識與研究。  
　　　　一　農官世襲制向官僚制的轉化  
　　春秋以前，官吏任用實行『世卿世祿』制，為官者父子相繼，『皆世官任』。戰國時代隨着井田制的崩潰，與之相適應的宗法制、分封制逐漸式微，促進了官吏選舉制度的變革。封建官僚制度代替世卿世祿制，郡縣製取代采邑制，初步形成了中央集權政治體制。官吏由國君任免，『不世官』；官吏不再以封邑為官祿，而普遍實行俸祿制度；實行上計制，對各級官吏進行考核，『當則可，不當則廢』。由於各國獎勵耕戰，以富國強兵為務，故闢田勝敵成為了一種主要的仕進之途。『皆作一（農戰）而行官爵』，調動了生產者的積極性，推動了農業發展，農業漸成天下大業，農官地位亦隨之迅速上升。同時一批『ｌù＠②力本業，耕織致粟帛多者』也因納粟帛多而拜爵作官。戰國以前，農官地位較低。當時主管工事之司空，位列六卿，『而主管農事之官反由掌教化的司徒兼管，未獨立地列於六卿』[2](P33)。【宋書・百官志】述中國古代農官制度演變，謂『大司農……周則為太府，秦治粟內史』。【周禮・天官】：『太府，下大夫二人，上士四人，下士八人，掌九貢，九賦、九功之貳。』太府在周時為下大夫，地位顯然較低，農官地位從另一側面反映了農業在社會經濟中的地位。戰國時代各國中央官僚機構為秦漢九卿組織之雛形，其中趙、秦有內史官職，地位相當顯赫。內史之職是『節財儉用，察度功德』，『和秦漢時代的治粟內史性質是相同的』[3](P110)。桓、管以降，齊行五官制，以司各項專門事務。據【管子】、【韓非子】所載，五官名稱各不相同，但其中必有田官。田官以主經濟而不可或缺。【管子・六政篇】所述虞師（主林業）、司空（主水利）、司田（主農業）等皆為田官大司田屬官。其中有鄉師一職，掌勸農，『行鄉裏，視宮室，觀樹藝，簡六畜，以時鈞修焉。勸勉百姓，使力作毋偷，懷樂家室，重專鄉裏，鄉師之事也』。鄉師從綜合、宏觀角度督導、管理農業，與虞師、司空、司田之職互為補充。  
　　與三代農官世襲制不同，春秋戰國時期一些優秀的農業經營與生產者可擢升為田官或其他官吏。在初秦官制中有一特有官職名曰『庶長』，後來又發展為大庶長、左庶長、右庶長、駟車庶長等。庶長在初秦歷史上有非常顯赫的地位，他們既率兵又負責地方統治，為國君之外權力最大之官職。有的甚至能參與國君之廢立。庶長之名，源於對庶人的統治。庶人是三代時期的平民階層，他們或為貴族之淪落者，或為無爵之百姓，享有某種程度的人身自由和權利。其平時修耕農之業，戰時有兵甲之賦，是社會經濟生活中的一支重要力量。庶長身兼軍事、農政二任，正是庶人兵農兼務的具體反映。秦史專家林劍鳴先生從土地所有制形式研究庶長制之淵源，認為這種官制形式正是建立在爰田制的基礎之上。商鞅變法後隨着秦官制的健全與完善，庶長逐漸演變為爵位名稱，用以獎勵耕戰有功者。戰國秦漢，許多官吏以『嗇夫』稱之。嗇同穡，嗇夫『原為農夫之別稱，以後其中的生產能手被選拔為田官，才逐漸變成了一種官稱』[1](P191)。戰國嗇夫，是基層政務的主要承擔者，負責賦稅徵收、戶口審核、監督生產、主持獎懲等事務。嗇夫多選拔於民間，因而較多地與農事管理相關。雲夢秦簡中提到『嗇夫』100多次，其中涉及農事者有田嗇夫、食嗇夫、庫嗇夫、苑嗇夫、廄嗇夫、皂嗇夫、漆園嗇夫等。從雲夢秦簡看，『嗇夫』之優秀者或可為縣、道長吏。【南郡守騰文書】曰：『南郡守騰謂縣、道嗇夫』，即為有別於鄉嗇夫的『縣嗇夫』、『大嗇夫』。【管子・君臣上】充分肯定『嗇夫』之官在中央集權統治下的重要地位與作用，認為在基層的嗇夫把事情做好了，『則人君之事究矣』。漢代有朱邑、第五倫、爰延、鄭產等，皆曾擔任過鄉嗇夫之職。他們平徭賦、理怨結，廉平不苛，仁化大行，所部吏民愛敬焉。一般老百姓，『但聞嗇夫，不知郡縣』[4]（【爰延傳】）。  
　　在世襲制背景下，士大夫以上皆世族，不在選舉也。官位等級是父子相繼，固定世襲。其賢能不肖，帶有很大的或然性。與官僚制度相適應，戰國秦漢時代建立了比較完善的官吏選舉、考課制度。吳起在楚國推行變法，凡貴族封君子孫已傳三代以上者收回爵祿，疏遠公族，撤其族籍；裁減『不急之官』，供養『選練之士』，『令貴人徵實廣虛之地』。這具有明顯的限制世卿世祿特權，獎勵耕戰之士的傾向。申不害在韓實行改革，主張加強君主集權，『因任而授官，循名而責實，操殺生之柄，課群臣之能』[5]（【定法】）。申不害為相期間，『國治兵強，無侵韓者』。商鞅變法以富國強兵為目的。他獎勵耕戰，凡積極墾闢田地、從事農業生產者，可『粟爵粟任』，得到官爵。同時廢除世卿世祿制，『宗室非有軍功論不得為屬籍……有功者顯榮，無功者雖富無所芬華』[6]（【商君列傳】），建立了以軍功定尊卑爵位的等級制，培植了一批新興地主階級官吏。商鞅『集小都鄉邑聚為縣，置令丞，凡三十一縣』，建立直屬於國君的基層行政組織，破壞了分封采邑制度賴以存在的社會條件，在客觀上有利於新興官僚體制的形成與發展。  
　　秦漢時期推薦、徵辟、考試制度交互使用，同時又有嚴格的選舉法令約束，選拔了不少人才。秦漢在我國古代社會中佔有重要的歷史地位，和這一時期人才輩出有着密切的關係。與選舉制度緊密聯繫的是官吏考課制度。戰國時代，齊、魏、秦推行上計制，對各級官吏進行考核。雲夢秦簡中較多地保留了有關農業的上計內容。如【田律】規定，官吏在下雨之後要向上級報告雨量多少和『所利頃數』；遇到乾旱、暴風雨、水潦、螽等災害，也要限期報告。【倉律】規定：穀物、芻稿入倉，要立即記入簿籍並上報內史。並且要把地方官吏巡行郡縣、勸課農桑、賑救乏絕、戶口墾田、錢穀山入、盜賊多少等，作為考課的重要內容。根據考課結果，『殿』者處罰，『最』者獎勵；有勞者升遷，不備者廢免。秦統一後，雖屬郡縣小吏也要進行考課。此種考核制至漢而漸趨完備。中央主管上計機關為丞相、御史二府，丞相負責歲課殿最、御史大夫按察真偽，相輔為用。郡國守相上承中央考課，下則考課其屬縣。  
　　在世官制向官僚制的過渡階段，戰國秦漢時尚存在葆子、任子制度。即『子弟以父兄任為郎』，或『大臣任舉其子弟為官』，高級官吏可以由此使其子弟為官。任子制『不以德選』，由父兄蔭庇而得官，弊端甚多。但對於某些藝能、方技官職，任子制則有利於技能、經驗的沿襲與傳承。實行官僚制度，促進了中國官制由『硬化』向『動態』的轉變，意義重大。但是過於頻繁的官吏更替，也易於造成社會與經濟的動盪。故多有政治家主張官吏久任制，如【漢書・循吏傳序】云：『太守，吏民之本也。數變易，則下不安。民知其將久，不可欺罔，乃服從其教化』；東漢朱浮亦云：『天地之功，不可倉卒；艱難之業，當累日也。而間者守宰數見換易，迎接相代，疲勞道路，尋其視事日淺，未足昭見其職，既加嚴切，人不自保，各相顧望，無自安之心。』[4]（【朱浮傳】）而官吏久任，則可使吏稱其職，人安其業，無苟且之意，有利於社會穩定。故兩漢間頗多官吏久任之記載，時謂『為吏者長子孫，居官者以為姓號』[6]（【平準書】）。葆子、任子、久任制，可看作是在世卿世祿制和官僚制之間的某種調整與變通。適當保持基層農官的穩定與連續性，對於農業發展而言應是利多而弊微。