宋代地方官制

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宋代的地方官制，初期基本上沿襲唐五代舊制。行政機構分州、縣兩級。宋太宗以後，又把全國分爲若干路，路相當於唐代的道、元代的省。這就變成爲路、州、縣三級。
縣是地方行政機構最低一級，自秦漢以後，歷朝相沿不革。宋代的縣，設縣令、縣尉，作爲一縣的長官。大縣還設有主簿一員。【長編】卷11載，開寶三年（公元970年）規定縣官的定製：『縣千戶以上，依舊置令、尉、主簿，凡3員；戶不滿千，止置令、尉各1員，縣令兼主簿事；不滿四百，止置主簿、縣尉，以主簿兼知縣事；不滿二百，止置主簿，兼縣尉事。』神宗熙寧以後，令二萬戶以上的縣增置縣丞一員，縣丞次於縣令而位在主簿、縣尉之上。南宋時則取消縣丞。宋制縣的長官稱縣令。但往往看到史志記載多稱爲知縣，這是宋代地方官制的特點。知縣就是知縣事的簡稱。據【長編】卷4載，宋代爲了加強對地方政權的控制，從乾德元年（公元963年）開始『命大理正奚嶼知館陶縣、監察御史王v知魏縣、楊應夢知永濟縣、屯田員外郎於繼徽知臨泛縣。常參官知縣，自嶼等始也。』這是由皇帝直接委派京官帶本官去掌管一縣之政，即所謂知縣事，也就是一縣的主要長官。知縣有別於縣的本官縣令，因爲是差遣。
州等於秦漢時的郡，隋唐以後改稱爲州。州的長官，隋唐皆設刺史。趙匡胤立宋初年，鑑於唐末五代之患，削州鎮之權，『令文臣知州事』，其後，派二品以上的官員充任一州的長官；主要也是爲了便於皇帝的直接控制。爲了更有效地加強控制，又設通判與知州相互牽制、監督。【長編】卷4載，宋太祖乾德元年（公元963年）『始命刑部郎中賈n等通判湖南諸州』，當時因爲湖南剛剛平定，多留用後周時的舊官員，於是宋太祖才命刑部郎中賈n等通判湖南諸州，意在控制這批留用官員。後來發展成爲牽制、監視州府長官的一種定製。【宋會要輯稿・職官】卷47說：『通判，州各1人，與長吏均理，州府之政，無不統治，藩府或置兩員，廣南小州有試秩充通判兼知州者。』又云：『知州，掌郡國之政令，通判爲之貳。』通判這種官的權位有些特殊：論官位，通判在知州之下，仁宗以前規定，朝官充通判者，歷兩任即可升爲知州，天聖六年（公元1028年）改爲三任方得充知州；論職權，則通判不但可與知州同理一州之政（州府公事須經知州與通判簽議連書方許發下，凡兵民、錢穀、戶口、賦役、獄訟聽斷之事，與守臣通判簽書施行），而且，作爲皇帝的耳目，所部官有功過及職事修廢，可直接通達皇帝。因此不能簡單地認爲通判就是知州的副職，當時人視之爲『監州』，則更符合其身份。
宋代以府、州、軍、監並稱。大體說，凡政治、經濟、軍事三者兼重的地方設府，有駐重兵的軍事地區設軍，工業區如煮鹽、冶鐵等重要地區設監。府的地位比州略高一些，因此，稍大的州，則多升爲府，升府的州，一部分是沿襲唐五代舊名，一部分是因爲皇帝未即位時所封或曾是任官之地。派往知府者一般都是比較重要的官員。
軍在唐代是一種軍區，只管兵戎，五代以後，逐漸與行政區沒有多大差別，至宋代則成爲兵、民、軍、政合一的行政區域。凡是唐代節鎮所在仍保留其軍號，也有加給新改的軍號，這種稱爲節度州。但另有一種稱軍的地方，不是節度州，而是由縣升的，或領數縣，或並不領縣。這種軍往往僅比縣略高一級。設軍的地方，一般是在邊境，也有是在關隘要地。宋太宗時期，軍的建置最多，總共有34個，其中在河北、陝西與契丹、西夏接壤的邊境所建置的就有15個。在邊境地區設軍，是爲了適應制御外敵的需要，而在內地的關隘口設軍，則主要是爲了易於彈壓兵民的叛亂。例如彭州灌口鎮（今四川彭縣），乾德四年（公元966年）置永安軍，後一度廢爲縣，太平興國三年（978年）改稱永康軍，據【長編】卷274載，其批文稱『永康軍正控兩山六州軍隘口，昨據張商英奏請廢爲導江縣。若非軍官，實不足彈壓，可令復舊。』五代的軍，治所與縣治同處一所，而隸屬於州；宋代因削藩鎮兵權，取消支郡制度，於是軍便得與州府並列。至於監，實際上與縣差不多，但因其直屬京師，不爲州縣所轄，因而也同列於州。監亦有領縣者。府、軍、監的設官，大體與州相似，【神宗正史職官志】說：『知州事，通判州事各1人，府、軍、監事如州，視地望重輕，以資級應選省充。』
爲了統治的便利，宋代還把全國分爲若干路。今據【宋史・地理志】所載，並依【太平環宇記】、【元豐九域志】校補，製成『宋代行政區域表』。路的建置是依據元豐時設置的23路，加上徽宗崇寧時重設的京畿路，共24路。






宋代的地方行政單位名稱是非常複雜的，路之下有府、州；府、州之外又有軍、監。府也有與節度軍號同的，也有不同的，節度州有不改府的，升府之後也有不立節度軍號的。
路的劃分，起初並非作爲行政區域而設置的，因此，路一級的官僚機構，便不成體制，設官無定式，無定員，甚至連駐地、轄境、名稱都隨時變動。大體上說，路的官僚機構，主要有四個監司，稱爲帥、漕、憲、倉。這些官員均由皇帝委派。帥也稱爲安撫使，是一路高級軍政長官，照例由文臣充任，但往往帶都總管銜，統轄軍隊，掌管兵民、軍事、兵工工程諸事。南宋的安撫使改爲帥司，兼管民政。漕是轉運使，其本職是經管一路財賦，保障上供及地方經費的足額。爲了履行其本職，就有必要巡察轄境，稽考簿籍，舉劾官吏。久而久之，轉運使便成爲事實上的大行政區（路）的監司官。不過，轉運使的品秩不很高，而地方長官如知府、知州，還可能是前任的執政官，品位在轉運使之上。在職權上轉運使較爲廣泛，而在體制上卻不能完全以下屬對待府州。這與漢代的州刺史與郡守的關係略同。南宋改爲漕司。與轉運使平行的又有提點刑獄公事及提舉常平司兩種，前者管司法，稱爲憲；後者管賑荒救濟事宜，稱爲倉。此外，又在安撫司中設走馬承受1員，有事可直接向皇帝報告，不經安撫使之手，事實上與唐代的監軍相似。所以每路有四個系統的長官，職權互相不同，而又不能認真負責。
對於地方官僚體制，【宋會要輯稿・職官】42有較明確的記述：大中祥符二年（公元1009年）十一月，真宗詔論監司失察罪時說：
分天下爲郡縣，總郡縣爲一道，而又總諸道於朝廷。委郡縣於守令，總守令於監司，而又察監司於近臣，此我朝內外之紀綱也。故欲擇守令，必責之轉運，必責之近臣。既嚴連坐之罪，又定舉官之賞，而失察者又有罪，賞罰行，紀綱正矣。
監司是統領州縣守令的長官，【哲宗正史職官志】的記載說：
諸州府置知州事一人，州、軍、監亦如之，掌總領郡務……凡兵民之政，皆總焉。屬縣事、令丞所不能決者，總而治之。又不能決，則稟於所隸監司，及申省部。
轉運使有權管一路之政，但因宋代州府長官常是二品以上的朝官帶本官充任，因而有時轉運使的官位低於州府長官，這就給轉運使在行使職權上造成困難。因此，大中祥符五年（公元1012年）規定，凡是大兩省官以上充任轉運使的，州府公文必由轉運使、副使申轉；若是觀察使以上知州府的，州府公文不必經由轉運使。於是路與州府長官的關係就以品秩高低來決定，這樣的地方機構，自然會出現許多紊亂的現象。
宋代地方駐軍指揮則有都總管、副總管、都鈐轄、副鈐轄、都監、副都監三級，或守臣兼充，或武臣充副職。至於沿邊地區則置都巡檢、巡檢。南渡以後，多採用臨時措置，各軍將領分別給以統制，同統制、副統制、統領、同統領、副統領等名號、其下則有正將，副將、準備將等名，這些都是偏之職。
宋代的州、縣衙門中，除了中央所委派的官員外，還有很大數量的吏。在州一級政府里，有孔目官、勾押官、開拆官、押司官，糧料官等等。在縣衙門裡，有押司、錄事、手分、貼司等。吏的來源有的是召募，有的是差派，絕大部分從地主階級中選充。有的吏是世襲的，父死子繼。吏的名目繁多，最主要的職責是經手徵收賦稅，處理獄訟。他們上下其手，趁機敲榨勒索。吏是封建統治集團中一個重要而不可忽視的組成部分。
在縣以下，還有鄉和里。鄉、里雖然沒有正式的政權機關，但是宋代統治者依靠鄉間地主，統治和控制廣大農民。據【文獻通考・職役考】記載，北宋政權建立以後，就差派鄉村的地主當里正、戶長和耆長。里正、戶長負責『課督賦稅』。耆長則專司『逐捕盜賊』。總之，這些鄉村最基層的小吏，其職責有二：一是榨取錢物，二是彈壓農民。
宋代的地方官制，有異於前代的，大體有四個方面：
第一、府州設通判。其用意在於對地方官吏的監督。通判實際上是皇帝安插在府州官僚機構中的耳目，以牽制這級官吏的一切行動。
第二，地方官由文人充任。自宋太祖開始，即以『文人知州事』。太宗初年，與遼衝突很厲害；但西北邊陲的官員仍由文人擔任，這主要是怕武人專軍事之權，容易獨霸一方，反叛朝廷。
第三，宋代的地方官任期三年；三年任滿即走，即所謂『三年一易』。嚴格地說，宋代沒有真正的地方官。地方官多爲臨時差遣，當了三年就得離開任地，又不准本地人在本地當官。所以沒有一個官吏能夠真正熟悉地方的情況。
第四，恢復縣尉。縣尉是管軍事的。五代時，各縣軍事由節度使派一個鎮將專管，宋代改爲縣尉，其權力與鎮將相差甚遠，只管地方治安之類和訴訟等事。
以上事實說明，宋代皇帝不但控制了任命地方官員的權力，而且將各府、州、縣的行政權、司法權、財政權、軍事權全部集中到中央，使得中央集權對地方的控制大大加強了。這樣，自唐末五代以來藩鎮割據的趨勢便被消滅了。但是，宋代這種削弱地方權力，並不是削弱地方鎮壓人民反抗的力量，而是把鎮壓人民的權力分離出來，由專人分管。並依縣之大小，分別派遣武裝弓手，專司鎮壓。按當時規定：縣一萬戶以上者，派武裝弓手50名，七千戶以上者40名，五千戶以上者30名，三千戶以上者25名，二千戶者20名，一千戶者15名，不滿一千戶者10名。這類事情由縣尉專管，若『強盜』較多之處，武裝弓手無法抵禦的，要隨即上報，由朝廷另派兵馬鎮壓。
總之，宋代有一整套以擴大皇權爲中心的封建官僚機構，這套官僚機構在宋太宗時就已經比較完整地建立起來了，以後就越來越擴大。元豐改制時撤銷了一些重疊的機構，表面上恢復了三省制度，但到北宋末年，蔡京執政，官員又大量增加，機構也龐雜起來了，南渡以後，沿舊不革，所以【宋史・職官志】說：『吏既濫冗，名目紊雜』。
附：宋代地方官制簡表



文章來源：【歷代職官沿革史】