论汉代“不奉诏”的类型及其内涵 （6）

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四、“政令失御”型


    在正常情况之下，皇帝的诏旨不仅仅是其个人意旨的表达，更是国家政令的体现。在这个意义上说来，皇帝的诏旨如果在下达执行的过程中被以各种方式所搁置，那就意味着出现了“政令失御”的问题。此类的“不奉诏”行为，大概有两个特点：一是没有人公开表态，抵制是在暗中进行的；二是“不奉诏”者自身不是公正的化身，恰恰相反，他们代表了官僚集团中的黑暗势力。


    “山高皇帝远”的俗语，是对此类“不奉诏”行为成因的最好说明。在边远地区，一直存在着“鞭长莫及”的实际问题。地方军政长官对中央的离心离德往往也从此开始。“今者刺史、守相，率多怠慢，违背法律，废忽诏令，专情务利，不恤公事。细民冤结，无所控告，下土边远，能诣阙者，万无数人，其得省治，不能百一。”（《潜夫论》卷四，《班禄》）这一分析还道出了其危害性：地方官“废忽诏令”得不到惩治，百姓就难免蒙受劫难了。


    这种现象已经是司空见惯，有时候最高统治者实在不愿意“装糊涂”了，也会在诏书中把这一官场“潜规则”予以揭破。和帝逝世之后，殇帝即位之初，临朝称制的邓皇太后下诏大赦天下。为了避免大赦令形同虚设，她在诏书中强调：“自建武以来诸犯禁锢，诏书虽解，有司持重，多不奉行，其皆复为平民。”（《后汉书》卷四，《孝殇帝纪》）邓氏是高明的政治家，把政令受阻的严重问题表述为官员的“持重”之举，但遮羞布掩盖不了这样的事实：许多以皇帝名义下达的诏书，在实际执行过程中，被各级官员打折扣是半公开的秘密。汉安帝曾经借着大雨成灾，在救灾的诏书中，指责“武吏以威暴下，文吏妄行苛刻，乡吏因公生奸，为百姓所患苦”，进而指出，朝廷虽有“养老令”和赈济贫困的规定，但是“郡县多不奉行，虽有糜粥，糠秕相半。长吏怠事，莫有躬亲，甚违诏书养老之意。”（《后汉书》卷五，《孝安帝纪》）明知国家的法令、皇帝的旨意被地方官吏大打折扣，朝廷除了下诏谴责之外，并没有实际的制裁措施、纠正之策，这里透露出多少无奈？


    这一类型的“不奉诏”，折射的是政令不畅的政治弊端，是吏治昏暗的表现形式之一。在集权制的体制体系之内，“令行禁止”一旦成为官样文章，那么任何立意高远的法律、制度、政策，都会归于名存实亡。不论在哪一个历史时期，一个讲究效率的政府，一个想维持社会公信度的政府，都应该设法避免此类现象的出现。


    以上列举的四种类型的“不奉诏”行为，各有其特定的内涵与社会意义。分析这一现象，有助于了解古代政治的实际运作状况。应该强调指出的是，其中“为国持正”型的内涵是最为丰富的、作用与影响也是最值得肯定的。关键的问题在于：当着皇帝的意旨明显有失误的时候，朝臣的反对意见能否得到事实上的合法存在权。如果我们要对古代的“开明政治”加以界定的话，恐怕在很大程度上要考量当政者对“异议”的宽容度。如果一个皇帝不允许“不奉诏”有事实上的生存空间，那就是专制独裁到极点了。在政治运作层面，如果将缓冲区间和调适空间压缩得过小，就会造成缺乏机动性和调控性的困境，减少了从容回旋的余地，这绝非国家之福。