非營利組織問責：概念、體系及其限度

內容摘要: 隨著社會治理結構中『多中心治理』合理性與合法性的確立，非營利組織已成爲參與公共事務治理的重要角色。只有如此，非營利組織問責才能有望發揮其積極效果，並最終促進公民社會與國家的協同發展。

隨著社會治理結構中『多中心治理』合理性與合法性的確立，非營利組織已成爲參與公共事務治理的重要角色。非營利組織在公共政策的制定與執行、公共價值的界定與分配、公共產品的生產與傳遞過程中發揮了越來越重要的作用。由此也引發了人們對非營利組織問責的關注與需求。非營利組織代表誰的價值或利益？它需要受誰的監督和對誰負責？問責的具體內容包含哪些？如何把握問責的限度以避免問責過度？這些問題攸關非營利組織的發育與成長，也攸關公民社會和民主政治實踐的積極展開。

一、非營利組織問責的概念界定

近年來，問責（accountability）開始在政府、企業組織和社會團體中逐漸普及開來。但對於什麼是問責，認識上仍然存在分歧。『問責』一詞可以說是一個舶來品，直到2003年才伴隨『非典』事件引發的政府高層官員被免職現象出現在公眾的視野中。其實問責本身即是一個多層次、多維度的複雜概念。Day和Klein認爲，問責一詞如同『變色龍』。［1］從詞源學上看，『問責』是古希臘和古羅馬借款制度中的術語。其原意爲借款人向當地教堂或地主等貸款人借款時，借款人就對貸款人負有解釋說明的責任。歐洲中世紀莊園制度也援用這種說明責任的制度，莊園主的管家每年需要對其信託加以說明，這樣的報告過程就是問責。［2］

Ebrahim認爲，『在其最簡單的意義上，問責是指一個程序，通過這個程序，個人或者組織對他們的行爲以及由此產生的結果負責。』［3］Unerman把問責界定爲『關於行爲的解釋，假設某些個人或組織――接受者或利益相關人――擁有某些權利向解釋者負責。』［4］Koppell認爲問責概念反映了組織以其透明度、義務、控制能力、責任感及響應力，尋求組織存在的合法性及合理性證據的努力。［5］

從上述定義，可以引申出問責的三層意涵：（1）問責反映了一種互動關係，包括了問責者和被問責對象。（2）被問責者負有一定的義務對其信託行爲加以說明，該義務具有一定的客觀性。（3）通過報告機制產生的信息成爲互動的焦點，它是雙方達成理解乃至建立信任的基礎。對一個組織而言，主要涉及組織資源的流向和效用。

綜上，本文對非營利組織問責作如下界定：非營利組織問責是指非營利組織就其組織行動通過公開的途徑向問責主體進行說明、解釋和辯護，理清行動結果應由誰負責和責任的歸屬，並據此接受獎懲，以達成提升非營利組織的績效與價值的目的。

二、非營利組織問責的體系

（一）問責主體非營利組織問責的主體是指在組織問責過程中起組織、領導、協調等作用的組織或個人。根據利益相關者理論，組織存續的關鍵在於積極地引導與滿足利害關係人的需求。相應地，組織的問責也經歷了從高層權威負責到向所有利益相關者負責的轉變。非營利組織的利害關係人是多元的，Lloyd和Casas認爲它包括提供資金的贊助機構和個人，如企業、基金及政府的捐贈者；擬定法律和管理制度的政府；提供金錢的捐款者和貢獻時間的義工；提供這些機構目標和道義上合法性的受益者。［6］Lloyd和Casas大致勾勒出了非營利組織問責需要關注的對象，這些利益相關者都可以成爲問責的主體。然而，非營利組織在回應問責方面不能平均用力，需要在不同的環境中根據影響力大小、責任輕重和代表性強弱對回應的優先次序作一權衡與安排。例如，由於問責力量和清晰度的不同，非營利組織受到贊助機構、政府的影響較大，作爲非營利組織存在根本依據的受益對象卻由於對服務的依賴性而通常影響力較小。而一旦這些非營利組織不能重視甚至漠視受益對象的真正利益，不能將工作的重心安置於此，那麼必將對其健康發展構成致命威脅，從而背離其宗旨。因此，非營利組織如何根據其使命，在不同的環境中有效地平衡不同利害關係人的需要，並在問責內容、方式及其程度作出有效調整，就成爲回應問責的關鍵。

（二）問責類型

在組織問責理論研究中，Romzek和Dubnick的問責關係類型較具代表性。他們從組織控制來源及組織行爲控制程度兩個維度，提出了問責的四種類型：等級問責、專業問責、法律問責和政治問責。［7］等級問責是依靠組織內部的規章制度和標準化的操作流程，以組織的科層權威爲基礎，追求效率價值的實現。專業問責指組織依靠專業性的從業人員來有效完成組織的各項任務，強調的是專業性。法律問責通過遵守外部的各項法律以體現法治秩序的基本要求，追求的是適法性價值。政治問責強調的是組織能夠對外部利害關係人的質詢意見予以回應，突出的是回應性。當然，等級問責、專業問責、法律問責和政治問責並不是截然分開的，在某些領域往往是交叉存在。非政府組織如接受政府的委派或者捐贈人的指派從事某些活動，那麼非政府組織的政治責任與相關的法律責任就密切相關。許多國家基於規範化管理的需要，對一些基金會組織規模、人員構成的法律要求則包含部分等級問責的要求。

另外，根據組織問責的內外部環境的不同，可分爲社會問責和內部問責。社會問責指非營利組織對自身使命、宗旨和籌集到的公共資源效用的社會交代，釋放出的是公共責任的履行信息，其問責回應的是組織的多方利益相關者，包括對組織感興趣的媒體、公眾、政府等。內部問責指組織成員對其項目執行工作體現出的專業性與效能的說明，強調的是組織管理責任，包括了員工與管理人員、管理人員與理事監事間的責任交代。在各類組織日益關注社會責任的今天，非營利組織應當在積極對外營銷、樹立良好形象的同時，通過強化內部問責改善管理績效，改變長期以來人們對其管理業餘性的指責，將社會問責和內部問責有機結合起來。

（三）問責內容

Kearns認爲公共部門問責系統有三個核心要素，即較高權威、績效標準和報導機制（見表1）。較高權威是指擁有監督權力的較高權威；績效標準爲評估組織活動法律、契約及使命的達成度的準則；報導機制則是指傳達信息給較高權威的機制。

問責的核心要素

問責	較高權威	績效標準	報導機制
外在	政府的較高層級管制機關信託機關　法院	法律條規　行政命令　契約義務　信賴指引原則	財務審核和程序遵從自我學習報告　定點訪查　契約報導
內在	監督者　受託者的自願委員會　民選官員	標準運作程序　組織政策　工作說明　分派和任務	內部審核　指揮鏈　正式溝通管道　內部檢查和制衡　績效評估

根據基恩斯的公共部門問責系統的組成要素，我們可以將非營利組織問責的內容分解成監督、評估、反饋三個組成部分。

1.非營利組織的監督。委託―代理理論是人們構建非營利組織問責最常引用的分析工具。根據這一理論，首先，在組織內部，理事會扮演著保護和監督者的角色，批准和監督其管理者按照理事會的意志來進行決策和執行，防止管理者的投機自利行爲，以有效達成組織的使命。其次，在組織的外部，組織的服務對象和捐贈者也可成爲其委託人，如何履行與捐贈者間的契約責任，更好地滿足服務對象的需要，也是組織接受外部監督的原因。最後，作爲擁有合法強制力、社會秩序和公共利益重要守護者的政府負有對非營利組織健康發展的義不容辭的責任，包括基本的監管義務。

2.非營利組織的評估。僅僅以善意和價值觀作爲非營利組織存在的合法性證明是不充分的，目前非營利組織的管理問題得到了越來越多的關注。績效是一切管理的中心議題，管理的根本目的在於提高組織的整體績效。通過績效評估，有利於達成管理性的目的以回應慈善業餘性的指責，達成發展性的目的以凝聚組織內外利益者的信心與支持以實現組織的持續發展，達成戰略性的目的以回應外部政治性問責並保證組織使命的不偏不移。

3.非營利組織的反饋。反饋機制的核心是建立和完善非營利組織制度化的『社會交待機制』，增強組織的回應性。問責的核心環節是通過組織與利益相關者的互動達成理解與共識，因此，非營利組織是否具備暢通的反饋渠道以及釋放信息的明晰性、準確性、針對性、適切性、便捷性，對組織能否贏得支持和信任、提高組織的公信力至關重要。另外，許多國家的法律也部分規定了非政府組織的報告對象、內容和程序等責任。

三、非營利組織問責的限度

對非營利組織問責呼聲的高漲似乎暗示了這樣一種觀點，即問責越多越好。Ebrahim指出，課責越多越好這個假設並不準確，課責並非均具有系統性，且課責大多僅具短期效用。［8］對非營利組織的問責需要關注其限度，並思考如下問題：問責是否會影響非營利組織對使命的堅守、自主性與創新性的發展以及道德自律意識的培養？

（一）委託人抑或代理人

近代以來，伴隨人類文明的進步，結社權逐漸演變成爲公民的基本權利。『作爲一項公民權利，它是指公民不論出於何種原因、目的與他人結社或採取類似行動，以對抗國家和其它私主體干涉的權利；作爲一項政治權利，它是指人們在聯合他人的條件下，有效主張其政治利益的權利。』［9］在社會多元治理的舞台上，非營利組織日益發展出抵制權力與金錢扭曲、彰顯民主價值、培育人群互信、勇於探索創新的自我治理特色，以至於其勃興之勢被稱爲『結社革命』的到來。隨著非營利組織在諸多領域影響力的增強，一些人開始對其扮演的角色產生了質疑，在其中最具代表性的是這一表述――『你代表誰？』

這一質疑所針對的是如下現象，即包括非營利組織在內的大多數組織被一群自己做主的領導控制，它們不像通過代議民主獲得代表性和受到諸多正式制度如政治、法律問責約束的政府組織。會員制的非營利組織代表的是它們自己或其會員選民，而不是全體公民。非會員組織宣稱的代表性也往往是不充足的。非營利組織，尤其是非會員組織是按照它們對於公共物品、公共利益的理解去倡導、分享理念，去創造性地服務於未被政府或各種利益團體很好組織起來的普通民眾權益。可見，作爲市民社會重要組織部分的非營利組織處於委託――代表性紐帶中委託方的一端。它表明了『委託人組織起來對政治社會索求問責的情形』［10］，是一種憲政實例。『公民社會組織的榮譽不是民主合法性，而是成爲一種壓力集團的能力。』［11］它的目標是重建一個自治的公民社會，使現有的代表結構能夠對新的聲音和訴求開放。如果把政治代表性概念擴展於公民組織，就可能危及市民社會具有創造力的自我構建特性。

當然，非營利組織委託人的角色並不妨礙其對代表性的自覺追求，一些非營利組織從公共利益出發，尋求更加多元的代表性，是一種積極回應問責的表現。另外，非營利組織委託人的角色也不是固定不變的。隨著『多中心治理』、『協同治理』的興起，非政府組織分享了部分原本屬於政府的更爲基本的功能――對公共權力的自由裁量和對公共財政資源的使用。於是，『呈現決策代表性的市民組織不再處於政治權力之外，而是從等式中委託方一端變成了代表性的一端，因此也就不是從外部監督政府了。它們應該像所有代表性實體一樣遵守正式的問責機制。』［12］

（二）自主性與依賴性

現代社會中非營利組織位於國家與市場的接壤之處，體現出公私兼備的雙重特性。一方面，非營利組織作爲公民社會的組成部分，體現了民間、獨立、自主、志願、公益等特性，可以監督政府的行爲，制衡市場金錢邏輯的肆虐。非政府組織如果放棄了這種自主性，甘受政府的操控和商業利益滲透，必然喪失其主體性和公共性，從而淪爲政治野心家和不良商人的『跑馬場』，最終玷污非營利組織的宗旨，帶來市民社會的殖民化。另一方面，在推進公益事業時，非營利組織因其彈性和創新性，較政府更爲靈活、便捷；因其公益性質，較企業來得合適。因此，非營利組織在公共服務領域中被越來越倚重，甚至被有些學者認爲是在市場失靈情形下公共需求的第一位的供給主體。今天，大量的非營利組織正處於發展與政府部門的密切合作中，也形成了對政府漸趨增加的依賴性。這首先體現爲非營利組織對政府資源的依賴。根據薩拉蒙主持的一項跨國調查研究，沒有一個國家的非營利部門的收入主要來源於私人和慈善捐贈，其比例平均僅爲12%，而來自政府的各種資助則占到34%。當非營利組織的資金很大一部分來自政府時，往往會受到許多規範的約束，使非營利組織在組織使命與契約要求之間搖擺，甚至爲了維持組織的生存而完全聽命於政府的指令，從而喪失其獨立品格。許多實證研究發現，在以契約制度爲主的公私合作關係下，非營利組織往往會出現自主性的降低、創新性的減少、科層化的出現、服務的破碎與斷續等負面現象，失去本爲社會公益辯護的角色與立場。［13］

Najam提出了分析政府與非營利組織之間關係的4C模式，認爲由於二者追求目標及達成手段的不同，既存在合作與互補的一面，也存在吸納（co-optation）與對抗的一面。［14］誠如前面所述，多元治理的興起使得政府和非營利部門之間的關係更多地是以合作而非衝突爲主要特徵，政府已經更多地依賴非營利部門來滿足人們多樣化的需求。就非營利組織而言，資金來源的匱乏與不穩定性已成爲困擾眾多非營利組織的核心問題。在此情況下，也必然轉向政府尋求支持，希望通過稅收優惠、低利融資、爭取補助金等方式來減輕經濟負擔。然而對非營利組織而言，如何實現對自身使命的一貫堅守，則需要保持清醒的認識。對於與政府部門追求目標不完全一致的非營利組織而言，開闢多元化的籌資渠道、遊說以爭取有利的政策環境、在可能危及組織使命的情況下抵制政府的籠絡與收編都是可行的策略。

通過上述的分析，我們發現非營利組織問責，要在當代社會新的治理環境中把握其原則與方向。非營利組織一方面需要維護一定程度的自主，另一方面也擺脫不了與政府的持續互動。如何依據不同的社會環境，選擇最適合的課責機制，就成爲促進非營利組織發展的關鍵。在實踐中，對於倡導型組織和社會服務型組織其問責的重點與嚴苛程度應該有所不同；在許多非營利組織面臨不利的外部政治經濟環境、自身結構不健全的情況下，應當加強法律、等級制度的建設與問責；對於體質健全的非營利組織，則宜採取專業與政治課責，以符合非營利組織對於較高自主性的堅持。不過，值得注意的是，對於草創時期的非營利組織而言，過多的法律與等級問責往往又會對其成長活力產生抑制作用，從而不利於保障其自主性。如何有效問責，這往往涉及非營利組織自律與他律機制間的選擇與平衡。

（三）自律與他律

非營利組織問責的方式或者量度標準是多樣化的，可以將其劃分爲自律與他律兩個層次。自律是行業內或組織內的監督約束，是由專業人員相互約定，自願遵循的規則。它包括成員之間的自我約束和監督，也包括行業協會的自律和會員間的相互監督約束。［15］他律主要是指透過正式的法規，由政府或公權力來執行的監督。問責是一個社會建構的概念，非營利組織的問責在今天應該是『基於權利的方法』［16］，因此它要求他律的建設應當不妨礙乃至引導自律，爲自律開闢出足夠的空間。

非營利組織的他律，即法規規制，包括組織主體資格制度、財稅制度、不公平競爭規制等內容。在主體資格的確定上，規制需要尊重非營利組織的自主性。如發達國家對普通社會組織的成立採取的是放任的態度或認證的方式，認證方式中強調手續的明文化與透明化以排除官僚的過度介入。只對欲取得免稅資格的法人進行組織治理結構、財產、稅收制度上的要求與限制。當然，伴隨公私合作的展開，承擔部分公共產品與公共服務提供的非營利組織承擔起合作中的契約責任。不過，非營利組織往往只承擔生產或配給的責任，公共產品能否滿足社會需要的最終責任依然由公共部門來擔負，即政府『掌舵』責任是不可推卸的。

如果說他律是政府爲非營利組織訂立的最低行爲規範標準，那麼自律則反映了非營利組織向大眾證明其使命和效率的需要，屬較高標準的規範。非營利組織是一個成長中的、動態的、多樣化的部門，其發展參差不齊且魚龍混雜。一系列慈善醜聞事件的出現提醒人們非營利組織的公益性並不是必然的。非營利組織要取信於眾，就不能滿足於政府規制的最低要求。『在榮譽管理已經成了自我維持的時代，公眾眼中的可信度很容易喪失』［17］，非營利組織能否準確地反映其選民的需求和觀點，是它們能否從捐贈者、政府及擁護者那裡獲得支持的關鍵。Lloyd和Casas將自律機制分爲三類：以追求道義、道德爲本的行爲準則；訂立內容詳實的行爲準則；由第三方社團見證的認證系統。自律是自願的，他律則是強制的，行業自律位處兩者之間，其中介與引導作用尤其值得重視。在美國，社會大力發展非營利性組織的互律機制，包括非營利組織聯合會、行業社團的互律以及獨立的第三方評估機構。美國醫學協會定期對醫生的資格和能力進行認證和評定，獨立的、專事評估的非營利機構――美國全國慈善信息局（NCIB）致力於慈善機構的評估準則的制定和定期向公眾發布慈善機構的評估報告。行業規範的確立和各類信息的發布，爲非營利組織提供了引導和激勵，也對社會公眾評價、參與、支援非營利組織起到重要的輔助性作用。

由此，在非營利組織自律與他律機制的選擇上，關鍵性的環節是建立一個非營利組織憑藉其理念與宗旨的感召性、組織治理結構的完善性、組織績效的卓越性、與利益相關者互動的積極真誠性，來展示與競爭的舞台。在基礎性他律的約束與配合下，更加注重社會選擇機制的作用，可以避免過多的問責損害與侵蝕公民社會的活力。對公共權力部門而言，應當給予非營利組織足夠的自主空間和信任，在堅持對非營利組織最低限度管制的基礎上，建立合理的非營利組織經費補助制度，搭建非營利組織間交流、共享、學習的信息平台及非營利組織與外部對話、溝通、協商的機制，並積極推動非管理組織行業自律聯盟的建設。這些措施的根本目的在於建立一套透明化的問責機制，創造一個有益於非營利組織提高績效的環境，從而將非營利組織的問責納入自律爲主、他律爲輔的軌道。

四、結語

如何確保非營利組織問責在良性的軌道上運行，對於非營利組織的長遠健康發展的重要性是不言而喻的。然而，問責並非多多益善，問責的有效性與其限度密切相關。我國非營利組織正處於快速成長的階段，國家對於社團甚至整個非營利部門，依然採取控制型監管策略，社團的組建和運行都受到不規範的委託庇護關係或主顧主義的制約。［18］根據各類社會組織的挑戰能力和提供公共物品的種類對它們實施不同的吸納策略。［19］非營利組織的分級登記、雙重管理體制導致現存非營利組織組織的行政化傾向和高度依附性，過高的登記門檻和嚴格的限制競爭原則又把大量草根組織拒在合法性門外，稅收管理上的『一事一議』和日常管理約束的畸輕畸重帶來了非營利組織組織非規範化的生存狀態。

面對『制度剩餘與制度匱乏』［20］的雙重困境，我國非營利組織的問責呈現出深刻的複雜性。近年頻繁發生的公共安全和公益腐敗事件，表明強化行政體系壓縮社會空間來維持僵化的社會穩定秩序，終有其限度和致命缺點。『作爲政府、市場之外的"第三種機制"，非政府組織發展不僅是"和諧社會"建設的一個部分，其本身更是"和諧社會"的重要建設路徑。』［21］我國政府需要從根本上改變工具性技術治理的思維，尊重非營利組織的自主性，將其作爲公民社會的活力之源和合作治理的重要夥伴，並通過提供制度、物質、信息等資源爲非營利組織營造有利的環境。只有如此，非營利組織問責才能有望發揮其積極效果，並最終促進公民社會與國家的協同發展。

來源:人民網