來源: 中國經濟史論壇 【內容摘要】西漢初期設縣、鄉三老為民師，行教化，在地方政治中建立行政與教化的二元格局，從而在統一的漢法中建立禮俗的脈脈溫情，達到穩定地方秩序的功效。昭、宣以後，儒生官吏漸能承擔起教化之責，三老逐漸吏化，地方行政一元化趨勢漸顯，二元格局逐漸解體。但作為漢初長者政治的孑遺，三老並不適應官僚制科層化的發展，因此吏化不可能完全。至東漢，地方小吏中儒生增多，使得教化完全能夠由行政系統獨力承擔，三老教化之職漸由小吏取代，行政一元化格局最終形成。但終東漢之世，三老一直在基層政治中存在，不過職權已經虛化。
【關鍵詞】三老；基層政治格局；二元格局；一元化
【作者簡介】鄒水傑，歷史學博士，湖南師範大學歷史文化學院副教授。（湖南，長沙，410081）
【基金項目】教育部人文社會科學研究青年項目『國家與社會視角下的漢代鄉里秩序』（09YJC770013）。
秦始皇在統一六國的過程中，全面推廣郡縣制，試圖將行政權力延伸至帝國的最下層，並實行二十等爵制以實現皇帝對編戶齊民的『個別人身支配[1]』，以最終形成對鄉里社會行政一元化控制的單一格局。然帝位不再傳而敗，始皇的理想並未完全成為現實。西漢建國的劉邦集團雖然總體上承襲秦制，但在吸取秦亡教訓的基礎上，對基層行政進行了部分修正，在統一實行漢法的原則性基礎上，尊重各地鄉俗的多樣性。這個變化的標誌，就是以全新面目出現的縣、鄉三老之確立[2]。對於秦漢地方政治中的三老制度，歷代學者皆有所論及[3]。現代學者對其做專門研究的首先是楊筠如[4]，而後做更為具體論述的則是嚴耕望。嚴先生認為三老制度始於秦而確定於漢；三老屬於非吏之鄉官，其性質近乎民意代表，而非官屬[5]。嗣後，又有多位學者從幾個不同的角度對秦漢三老制度做了較為詳盡的論述。因此，筆者不想過多論述三老制度本身，本文關注的只是鄉治系統中的縣、鄉三老在兩漢基層政治格局中地位與作用的變化，以此管窺漢代基層政治格局演變之一斑[6]。
一、三老的確立與鄉里社會的二元格局
秦始皇在統一六國的過程中，試圖用秦國的法律去移風易俗、統一文化，並將其變成基層官吏治民行政的指導思想[7]。從睡虎地秦簡【語書】透露的信息，確知不論各地鄉俗差異如何，一律必須強制推行秦的法律令，以『除其惡俗』[8]，這就造成了適合關中的秦法與關東、江南舊俗的直接衝突。秦楚戰爭期間，人關的劉邦集團在承襲秦制的過程中，認識到了楚俗與秦法的衝突，因而做了靈活變通，人鄉隨俗，將鄉里社會原本存在的三老改造成為溝通國家與社會的半官方中介力量，正式確立三老制度[9]。
漢初三老制度的確立，最重要的標誌是漢高祖二年（公元前205年）劉邦之令：『舉民年五十以上，有修行，能帥眾為善，置以為三老，鄉一人。擇鄉三老一人為縣三老。與縣令丞尉以事相教，復勿繇戍。』[10]依此詔，可以知道三老制度最基本的內容是：1．縣、鄉都設三老，每鄉一人，並從中推擇出縣三老一人；2．三老必須是五十歲以上，有修行的長者；3．三老的作用是要能夠率領民眾為善，但並非一切行漢法；4．三老並不是縣廷屬吏，而是自成一系，與縣令、丞、尉共同教化百姓；5．三老不是官吏，因此沒有祿秩，只是享受免服徭役的優待；6．三老不是單純的民間權威，而是由政府所置、官方承認的地方權威，具有半官方的性質。如果將此詔與此後的幾個詔令對照來看，情況會更清楚。文帝元年（公元前179年）十二月詔：『朕聞法正則民愨，罪當則民從。且夫牧民而導之善者，吏也。其既不能導，又以不正之法罪之，是反害於民為暴者也。』[11]十二年（公元前168年）又下詔：『孝悌，天下之大順也。力田，為生之本也。三老，眾民之師也。廉吏，民之表也……而以戶口率置三老、孝悌、力田常員，令各率其意以道民焉。』[12]【漢書・武帝紀】也載武帝『諭三老孝弟以為民師』。這些詔令明確了由於牧民之吏不能導民向善的現狀，故特設三老為『民師』，率眾為善。【漢書・百官公卿表】和【後漢書・百官志】皆云：『三老掌教化。』【後漢書・顯宗孝明帝紀】章懷注曰：『三老、孝悌、力田，三者皆鄉官之名。三老，高帝置。孝悌、力田，高后置。所以勸導鄉里，助成風化也。』這些都說明，三老是為在制度上補充官吏教化功能缺失而立，與孝悌、力田組成獨立於地方行政系統之外的教化系統。三老、孝悌、力田通過他們的年高德劭和淑行勤勞來教化鄉里、移易風俗，以達到導民向善的目的。這是漢初長者政治[13]在基層的體現，與秦專任文法吏唯法是依的情況相比，有了很大的變化[14]。
劉邦設三老率眾為善，是要三老從德行方面來教化民眾，而不是將其納入官僚系統[15]。在劉邦看來，縣吏重在『牧民』即刑政治理，而三老重在『導之善』即道德教化，二者正好可以互補。這其實是當時統治集團內部的共識，是承襲秦文法吏『皆按堵如故』[16]後行政運作的靈活處理。文帝時賈誼也認為秦的統治使得鄉里風俗敗壞，社會道德水準墮落，必須『撥去亂俗而還之於正道』[17]。但此番撥亂反正，任重而道遠，『夫移風易俗，使天下回心而鄉道，類非俗吏之所能為也』[18]。因此地方秩序的恢復與維護要倚重有德行、懂風俗的三老。所以三老的重要職責是教化民眾，助成鄉里的風化，即充分利用各地鄉里禮俗，教化百姓[19]。這與秦以吏為師、以法為教，一切以法律令『除其惡俗』的指導思想完全不一樣。在文帝看來，當時的文法吏既不能導民向善，又以不正之法治民之罪，是害民為暴。這種做法是官府之過。因此需要那些有德行的長者根據不同的鄉俗來教化吏民，最終也是為了『除其惡俗』，使民眾棄惡從善，做到殊途而同歸。梁玉繩在此引用劉辰翁的話：『【漢書】此處有復關中、除租稅、置三老、舉行能、賜酒肉等政，是兵間規模宏大收拾人心處。』[20]他看到了置三老的作用，但沒有深化下去，只是由此而認為班固所記優於【史記】[21]。日人池田雄一看得更深一點：『漢朝建國初期的郡縣組織和選用官吏等情況，和秦政大致相同，但並沒有重蹈秦亡覆轍。其原因是建立了三老制。』[22]但他認為是由於三老掌握了地方上的實權，然後通過三老，國家掌握了聚落的自律秩序。這是不太確切的。三老並沒有行政權力，無法掌握實權，這已成為共識。同時，鄉里聚落中的所謂自律秩序的方面是由鄉里自發產生的地方權威――父老承擔的[23]。而三老儘管不是吏，但需要政府承認或任命，具有半官方的性質，三老的作用其實也是政府權力的向下滲透。
三老沒有祿秩，不是行政吏員，但劉邦詔令中的『置以為（鄉）三老』、『擇以為縣三老』，表示了政權力量對三老人選的影響[24]。直到西漢後期，樊重恩加鄉閭，為民所德，『縣中稱美，推為三老』[25]。不管此『縣中』是否有官方的意思在裡邊，三老這種推擇的方式仍然具有很強的民間性。正是因為三老的這種似吏非吏的特殊性，而且統治者又是以其教化和規制吏民，因此，地方政治秩序就並存着以縣令長為首的管理民眾的行政系統，和以縣三老為首、以鄉三老為主體包含孝悌、力田在內的吏民教化系統[26]，從而形成了基層政治中行政與教化的二元格局[27]。這種格局有利於陝復周代以來『鄉里以齒』的傳統秩序，而這種秩序在此前幾乎被秦的法律令全部破壞了。
這點在秦簡中有充分體現，雲夢秦簡【語書】載南郡郡守騰所發布告：『凡法律令者，以教道（導）民，去其淫避（僻），除其惡俗，而使之之於為善。ㄒ玻。今法律令已具矣，而吏民莫用，鄉俗淫失（u）之民不止，是即法（廢）主之明法毆（也），而長邪避（僻）淫失（u）之民，甚害於邦，不便於民。故騰為是而修法律令、田令及為間私方而下之，令吏明布，令吏民皆明智（知）之，毋巨（炬）於罪。今法律令已布，聞吏民犯法為間私者不止，私好鄉俗之心不變，自從令、丞以下智（知）而弗舉論，是即明避主之明法毆（也），而養匿邪避（僻）之民。』[28]從布告中可以明顯感覺到，適用於秦地的法律令一旦推廣到荊楚，就與當地鄉俗存在着尖銳的對立。而秦政府正是想用行政的強制力量，試圖以秦法來改造當地的鄉俗，因而遭到了來自最底層的頑強抵抗。正是由於這一點，秦失去了鞏固統治的地方基礎。劉邦確立三老，是在官方承認各地本來鄉俗的前提下，將其與漢法調和的做法。可以說，三老是行公法與順民情博弈的結果，是政府權力與民間社會之間的中介，也是漢統治集團為避免走亡秦覆轍的新構，與先秦尊老養老的三老五更之制迥異。因此，三老與縣鄉吏員作為官方與半官方的權威力量，與古老的民間權威父老和新生的民間力量遊俠一起，共同支撐起漢初社會的鄉治空間。事實證明，三老在漢代政治中異常活躍，為維護漢代鄉里秩序起了很大作用。
池田眼光敏銳，觀察到了三老補充法吏政治的作用，但他認為三老在當時的社會基礎上是和父老處於同一社會層次之上的。這似有欠精審。父老與子弟相對，是古代村社『鄉里以齒』傳統的孑遺，是與政權無關的民間權威[29]。父老毋須任何一級政府除任，而是在鄉里社會中靠年齒、名望、財產和勢力產生出來的草根權威[30]。三老既可以從父老中間選除，也可以由其他人充任，他們的政治性遠濃於父老[31]。特別是到了後來，三老逐漸成為『非吏比者』[32]，更積極地參與政治活動，而父老究竟不曾與之走到一塊，始終作為鄉里社會的民間權威而存在[33]。
從史料所顯示出來的情況看，漢初對父老是非常重視的，但父老一直止於民間權威而未躋身行政領域。劉邦起兵時，靠的是沛縣父老率子弟殺沛令，被迎為沛公；後來每奪取一地，即召當地父老豪傑宣傳他的反秦口號；人關後，也是利用與父老約法三章，來宣傳他的施政主張；廣武對峙後，又是通過存問櫟陽父老來穩定關中人心。尤其是占領秦地後，劉邦不止從行政上倚重秦朝舊吏，而且處處注意與父老廣泛接觸，讓他的主張通過父老深入民心[34]。之所以他能這麼做，是因為他本人一直生活在基層，非常清楚父老在民眾中的影響力：鎮撫了父老，也就擁有了民眾。正是對這點的利用，使他有了深厚的群眾基礎。從劉邦的做法可知父老在民間的權威是自發的，即使在以法為教的秦代，父老依然在草根社會中享有崇高威望。但劉邦並沒有將父老官吏化，而是設置三老這種『非吏比者』作為聯接政權與鄉里社會的紐帶[35]。不管是皇帝的詔書，還是地方官吏的做法，都沒有將三老與父老等齊並舉，正是由於二者的不同質性。
由於劉邦利用三老行教化來糾秦政之偏失，從而可以在一定程度上緩解漢法與鄉俗之間的矛盾，在軍吏與法吏的嚴厲治理空間內重新建立禮俗的脈脈溫情，以達到穩定鄉里秩序的功效[36]。政權初建時地方政府的一個重大任務，就是幫助建立政權的合法性權威。地方行政中官吏以法為治強調的是合法的方面，三老的從俗教化則體現為合禮、合情的方面。這也是『霸王道雜之』的漢家制度在基層政治中的具體體現。這樣就形成了一個不是一切以漢法為依歸的靈活、合理的基層秩序，加上漢廷總體上的休養生息政策，地方權威和秩序重新建立，經濟、文化等各方面都有長足發展[37]。
在政府具體的行政運作上，從傳世史料和漢初的出土資料看，西漢前期政府用漢法行政時，完全沒有三老介入的情況出現。這說明當時二者分得比較開，不像後來教化逐漸融合於行政。這同樣揭示出漢初的行政並不包含三老教化的部分，只有當漢武以後行政系統也注重德教時，三老的逐漸吏化、行政與教化的合流才真正開始。
二、三老的吏化與二元格局的解體
歷史的發展方向受當時各種因素的制約，是各種因素形成合力的方向。西漢初期由於東西文化的差異，特別是處在探索統治思想的時期，地方行政運作還需倚靠秦朝的那些文法吏和立漢的下層軍功吏，行政風格與秦無異。劉邦集團在基層置縣、鄉三老，與令、丞、尉以事相教，共同管理與教化百姓，就是在地方政治中加進了一個影響方向的力量，因而形成了行政與教化的二元格局，這是將統一的漢法與本地風俗相結合的權宜方式，在具體實施過程中取得了一定程度的成功。
但是武帝以後，儒家大一統思想成了政治的總綱，封國也已經實質上漢郡化，其中最重要一點就是王國內要用漢法，中央屬郡更要直法行治[38]。從景帝時期開始，史籍中開始出現『從王治』與『奉漢法』之矛盾的記載[39]，表明漢法在東方諸侯王國範圍內的普遍實施，與其固有的禮法秩序產生了一定的衝突。另外，漢初以來不斷發展的武斷於鄉曲之遊俠豪傑，是左右鄉里秩序的一支重要力量，而其不守法律的性格，則成了政策實施的障礙[40]。因此，從景帝開始，政府加大了對遊俠豪傑的打擊力度，並且通過對三老的改造，將三老納入吏的範疇，同時逐步在行政運作中加強法與俗的結合。這種狀況的一個重要表徵，就是宣帝時地方行政中守令自行條教的出現。條教是『地方長官在轄區內發布的命令和地方性法規』[41]，它是中央頒布的法令與地方禮俗結合的產物，但這是以行政命令的形式發出的，與三老從俗教化的性質不同。
在建漢之初的二元格局中，由於三老非吏而執掌教化，皇帝又明令三老與縣令、丞、尉以事相教，在具體事務的管理中，直接的後果就是造成多頭管理，增加行政成本，由於理念的不同，甚至會存在衝突，給政府樹立權威帶來負面影響。因此這種二元格局只能是權宜之策。從昭帝開始，地方政府中逐漸出現了儒生當政的情況。從縣令長的情況看，武帝時期還未見有明確記載為儒學背景的，但昭宣以降，有記載的縣令長中文吏與儒生比例基本是各占一半，這與武帝前文法吏一統天下的局面大不一樣[42]。縣令長作為一縣元首性長官，其知識背景的這種變化必然會對地方行政造成很大影響。由於儒生的加入，地方行政在冷峻而『少溫籍』的做法中加入了『愛養吏民』、『視民如子』[43]的內容。密令卓茂『勞心諄諄，視人如子，舉善而教，口無惡言』的以禮為教，使得『吏人親愛而不忍欺』，終於『教化大行，道不拾遺』，可以說是西漢儒生縣令的代表。卓茂『以律治』、『以禮教』的名言[44]，揭示出儒吏在行政中結合律與禮進行治理的實況。這種律、禮結合的治理方式在史書中被稱為『禮義條教』或『條教法度』[45]，主要體現在對郡守治理的描述中。然【後漢書．循吏列傳】載童恢為不其令時：『吏人有犯違禁法，輒隨方曉示。若吏稱其職，人行善事者，皆賜以酒餚之禮，以勸勵之。耕織種收，皆有條章。』此條章即條教，是童恢針對當地鄉俗的實際情況制訂出來的制度和規章。從童恢和卓茂的事例中可以看出，縣令長同樣也可自行條教。這種以禮義為教的行政手段之出現，充分說明教化之責已漸漸由行政系統獨立承擔，毋需再倚重三老。雖然這個過程要到東漢才能最終完成，但昭、宣時實已肇其端緒[46]。 |
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