试谈汉代官吏“久任”制的历史启迪

  来源: 网络

官吏“久任”的端绪，在西汉初年就已经出现，突出表现在对少数高级官员的任用上。譬如，萧何从汉王受封立国即为丞相，直到病逝，跨十三个年头；陈平任相也是及身而止，逾时十二载。这或许与最高统治者力图显示和开国功臣“共享天下”的姿态有关。到“文景之治”时期，则延续为常规。《史记・平准书》描述当时的官场情况是“为吏者长子孙，居官者以为姓号”。其意为：官吏任职多年而不调动迁转，以至于其子孙都长大成人了；有的官员干脆以自己的职位作为自己的姓氏，据说仓氏、庾氏得姓就是由累年管理府库而来。这应该理解为“无为而治”政策在用人领域的体现。结果是人人自爱而不愿触犯法禁，秩序井然，吏风纯厚。西汉后期的大臣王嘉，对此极为赞赏：“孝文时，吏居官者或长子孙，以官为氏，仓氏、库氏则仓库吏之后也。其二千石长吏亦安官乐职，然后上下相望，莫有苟且之意。”（《汉书・王嘉传》）东汉初年的名臣朱浮，也曾经以艳羡的口吻，赞叹其时的做法“吏皆积久，养老于官，至名子孙，因为氏姓。”（《后汉书・朱浮传》）
西汉吏治最好的宣帝时期，也是官吏“久任”制发展到较为完备的时期。这主要表现在两个方面：其一，把官员“久任”的实施范围由中央大臣扩大到高级地方官员。不仅侍中、尚书等参掌朝政的亲信近臣得蒙荣宠，郡太守一级的高级地方官也多有“久任”者。其二，上述官员即便积有功劳、或有优异表现应该升迁，也不轻易提升调动，而是另外寻求对策，给良吏以物质、精神两方面的奖励和褒奖。对于亲信近臣，“至于子孙，终不改易。”结果是“枢机周密，品式备具，上下相安，莫有苟且之意也”（《汉书・宣帝纪》）。对于郡太守，汉宣帝坦言他们是辅助天子治国理民的关键所在，是“吏民之本”，如果时常调动变易就不会被其属下尊重，上下难以相安；如果实行“久任”制，百姓知其将长时期在职，就不敢欺罔上司，自然就会“服从其教化”。对治理地方确有优异政绩的郡太守，汉宣帝常用的奖励办法是：颁布玺书嘉奖勉励；在原有的薪俸基础上增加俸禄；赏赐金钱若干；甚至拜爵至关内侯（《汉书・循吏传序》），使之得以享受政治名誉与经济利益。如胶东相王成在“考绩”中被认为安抚了大量流民，“治有异等”，就得到了明诏褒奖，并提升其俸禄为“中二千石”,赐爵关内侯。另外一位名臣黄霸，曾经因为有过失而被贬，以八百石的官秩再度出任颍川太守，任职八年，郡中大治。宣帝下诏称扬，并给予“赐爵关内侯，黄金百斤，秩中二千石”的额外奖赏。按照常规，郡太守的俸禄高者为“二千石”（低者可至“八百石”），而王成、黄霸实际享受的“中二千石”俸禄与朝廷诸卿持平。他们的职务尽管没有升迁，但是政绩得到肯定，待遇得以改善，利益得到保障。这不仅对当事人有安抚或激励作用，而且可以给后来人树立榜样，结果是刺激了政风吏治的改善，史称“是故汉世良吏，于是为盛，称中兴焉”（《汉书・循吏传序》）。
西汉后期，官吏“久任”之制受到破坏，吏治混乱的情况随之变得明显。“为人刚直严毅有威重”的丞相王嘉，上疏哀帝，要求恢复宣帝时期官吏“久任”的成规，认为这是改善吏治行之有效的方法。他心怀忧虑地说：现在公卿以下的官员职务变动过于急促，“吏或居官数月而退，送故迎新，交错道路。”这不仅加重了百姓的负担，而且对在职官员形成了明显的负面影响――中等之材苟容求全，不敢约束其下级属吏；下等之材时常担心在任内获罪，遇事首先考虑的是如何保全自己的私利，而且只考虑眼前利益，苟且营私者居多。郡太守本来是地方大员，但是他们在吏民心目中的地位却日益轻贱，吏民根本不尊重他们。百姓得知他们的职位很容易动摇，小有不如意就会产生离叛之心。当地方发生叛乱时，吏士们不肯尽忠殉职，就是因为郡太守、国相的威权平时早被败坏殆尽了（《汉书・王嘉传》）。王嘉的分析，道尽了官吏调动频繁的流弊，反衬出官吏“久任”的意义之所在。
东汉光武帝御下过于严苛，官员“有纤微之过者，必见斥罢，交易纷扰，百姓不宁”。大臣朱浮上书光武帝，呼吁重新实行官吏“久任”制度，并具体分析官员调动过速的流弊，“间者守宰数见换易，迎新相代，疲劳道路。”他特意指出：官员任职时间太短，尚来不及熟悉其职责，展示其能力，又要承受上司的严厉督责，只能是“人不自保，各相顾望，无自安之心。……迫于举劾，惧于刺讥，故争饰诈伪，以希虚誉”。官员的任期过短，难免只关注眼前利益、近期政绩，就不可能有长远打算；甚至出现编造政绩、骗取声誉以求升迁的问题。由此引发的各种官场短期行为，足以破坏吏治风气。光武帝接受了朱浮的批评意见，“自是牧守易代颇简”（《后汉书・朱浮传》）。
东汉前期，官员“久任”者颇不乏人。光武帝时的冯鲂，于建武十三年迁魏郡太守，直到二十七年才入朝为太仆，历时十四年（《后汉书・冯鲂传》）。樊晔先是出任扬州刺史，“视事十余年”，后来拜为天水太守，视事十四年，直到病死于任上。他为政严猛，当地百姓却为之传唱歌谣，其中有“嗟我樊府君，安可再遭值”之句（《后汉书・樊晔传》）。如果不是任职时间较长，他的才干与政绩就难以表现出来。伏恭于建武四年被任命为剧县县令，“视事十三年，以惠政公廉闻”（《后汉书・儒林传・伏恭》）。祭肜于建武十七年拜辽东太守，至永平十二年入征为太仆，任辽东太守近三十年。明帝“赐钱百万，马三匹，衣被刀剑下至居室什物，大小无不悉备”（《后汉书・祭肜传》）。
东汉后期，吏治日坏。“长吏数易，去就烦费”（《后汉纪・孝顺皇帝纪》），已经构成害民之政。顺帝新立，尚书令左雄上疏，对汉宣帝时期以“玺书勉励，增秩赐金”为补偿手段的“久任”之制，给予大力赞扬：“吏称其职，人安其业。汉世良吏，于兹为盛。”他随即指出，官员任期过于短促，已经造成了吏风的恶化：“典城百里，转动无常，各怀一切，莫虑长久。……轻忽去就，拜除如流，缺动百数。……送迎烦费，损政伤民。”左雄所论，明达政体，切中时弊。但是朝政黑暗，已经无法支撑他革除时弊了，“宦竖擅权终不能用。自是选代交互，令长月易，迎新送旧，劳扰无已。”（《后汉书・左雄传》）时局如此，国家的败亡只是时间早晚的问题了。
回顾汉代历史，官吏“久任”之制得以贯彻落实、还是受到扭曲破坏，与国家总体局势的兴盛、衰乱大致同步。特别是在两汉衰迹显露之时，王嘉、左雄两位忧国忧民的大臣，不约而同地把改良吏治的希望寄托在恢复官吏“久任”制度上，此种情形的重复出现，当非偶然。实施官吏“久任”之制，至少有以下益处：其一，有利于在官僚队伍中养成笃实、稳健的作风，在一定程度上缩小了官场投机行为的空间。其二，使在职官员淡化对短期效应的追求，有兴趣、有可能致力于长远规划，进行必要的中长期投资和建设，从而保持可持续发展的条件与势头。其三，使在职官员熟悉工作，做精于本业的“内行型”管理者。其四，减少了官员升迁、调动的机会，也就相应地压缩了“送往迎来”的开销，节约了行政成本，减轻了民众的负担。
当然，官吏“久任”之制，如同任何一种人事制度的原则性规定一样，不可能有利无弊。它的长期实施，至少也容易产生如下五个问题：其一，在职务、职掌不变的前提之下，如何使得政绩优异者的努力和贡献得到彰显，对其本人有激励、有回报，对其他人有刺激、有呼唤；在这一点上，汉宣帝“玺书褒奖”、“增秩赐金”的激励体系，应该说是非常务实、理性、有效的。其二，“久任”制如何运作，才能在维持官僚体系稳定的前提之下，有效避免官场惰习的形成，使得优异者有机会脱颖而出，避免“论资排辈”取得合法性。其三，各个层级、各个领域的官员普遍实行“久任”制，那就意味着在上下级之间可能结成官僚利益共同体，在这样的“熟人”关系网面前，监察、考绩制度都可能流于形式而失效。官场制衡机制一旦受损，后果极为严重。其四，高级地方长官利用“久任”制的漏洞，可能结成地域性官僚集团，形成与中央政府相抗衡的潜在威胁，一旦失控就会出现地方割据的局面。其五，高级军事长官利用“久任”制的漏洞，可能变国家军队为私属性武装力量，处置失当，就可能演变为叛乱与混战。古代的政治家，出于国家长治久安与降低管理成本、提高行政效率的综合考虑，对解决上述“久任”制可能产生的问题，做了许多有益的尝试。在中央集权制的体制之下，对高级地方官员、特别是高级军事将领，不适宜推行“久任”之制，应该是基本的历史结论。
作者：孙家洲　张忠炜