中国历史上的救灾思想与政策（2）

  来源: 《经济史》2011年第2期

      三、20世纪以来中国救灾思想与政策的近代化趋向   


　　在中国由传统农业社会向近代工商业社会转型期间，政府的财政基础与管理职能发生着相应的变化，尤其是在与国际接轨的过程中，中国传统的救灾政策开始呈现出了近代化趋向。这主要表现为政府在消极的临时救助的基础上向积极的救灾防灾转变，以政府为主导并动员民间组织参与的以工代赈和农村贷款成为防灾与救灾政策的重点。20世纪上半期，每遇灾荒饥歉，政府与社会仍然以设立粥厂为急赈中的首要工作。但在施救的规模与管理的规范方面已有所进步。在1931年国民政府救济水灾委员会的报告中说：“芜湖区有大规模粥厂2所，其章程规定，每厂收容灾民不得超过5000人，又皖北阜阳一县之有小粥厂110所，每日就食人数，多者达7100人，其办法分全县为11所，每所设粥厂10处，每次就食人数可达20一30人。有就厂施放及随地施放两种，同时进行。其随地施放办法，厂所可以随时随地迁移，尤为利便。河南粥厂自1931年12月至1932年1月间，共成立16所，灾民均可持票就食。据各省报告，灾民每日来厂就食者，约在20．4万至22万人之间，平均每人约费洋三分”。【13】除政府办理粥厂之外，也有由慈善团体及地方公团办理者。在社会救助方面，国民政府内政部颁发了地方救济院规则，规定在各省区，特别市，县市政府，为教养无自救能力的老、幼、残废人，并保护贫民健康，救济贫民生计，都要分别设立救济院，或分设养老所、孤儿所、残废所、育婴所、施医所、贷款所等。到1930年，全国各地与救灾居养有关的救贫机关共834所。其中官办132所，公办409所，私办293所。救助总人数达11．41万人。【14】近代救荒的重要物资仍然是保障粮食储备。为恢复日渐式微的旧有仓制，国民政府军事委员会于1933年10月22日在南京召开江、浙、皖、赣、鄂、湘、豫、闽、甘、晋10省粮食会议，作出在各地兴办谷仓的决议。1934年以上10省积谷总量达到了503．62万石，积款33万元，各地大体以人口为标准，储积了三个月的粮食。积谷的本钱除地方固有款项外，按规定派收募捐。在此基础上，1935年内政部制订了全国各地方建仓积谷办法大纲，规定了各地仓储的种类、保管办法、经费来源、考绩办法、新陈代换等，近代仓储制度得以确立。   


　　在近代，积极的救灾防灾措施还表现为政府开始利用新式金融机构，通过发行公债或对外借款等多种渠道筹措资金，通过“以工代赈”和农赈之法来修堤筑坝和救助灾民恢复生产。面临1929年全国范围的水灾，国民政府曾向社会发行赈灾公债1000万元，年息8厘，以关税增加收入项下担保，基金由中央银行保管，1938年12月偿清本息。在1931年江淮大水期间，国民政府特设救济水灾委员会，预计以两期发行8000万元公债，年息8厘，以国税担保。【15】除发行赈灾公债之外，也由政府向美国争取到了45万吨麦贷用于救灾。被灾之后，国家既要承担起“救荒活命”的重任，又要承担起灾后恢复与重建的社会责任，如疏河流、巩固防、修堵决口等，这就产生了“以工代赈”的措施。1931年国民政府将美国45万吨麦贷中的30万吨用于工赈。并在救济水灾委员会的灾区工作组中专设工赈处，向各水利机关聘调下程技术人才，厘定各项施工章程，招募灾民。为便于管理及实施，又于各工赈处下，按各河系范围的大小与灾情的轻重，分设各区工程局。局下再视工程的大小，分为若干段，段以下分团，团以下分排。其容纳以丁代赈的灾民最多时达到百余万人。为便于粮食支付，在浦口、芜湖、安庆、汉口等地分设麦粮总站，各地再设一二三等分站，由运输组主持运送储存发放事宜。灾民按所做土方的多少，支付工资。在该会的总报告书中说：“本会成立之始，办理救济事宜，关于治本计划，注重以工代赈。盖政府借灾民之佣作，以修筑堤防，灾民赖政府之救济，以维持生活。事关实惠。款不虚糜，防患恤灾，一举两得”。【16】   


　　由政府主导的防疫工作在近代也初具规模。1910年东三省鼠疫盛行，清政府下令外务部、民政部、邮传部随时会商，切实严防，无使传染。民政部则传谕内外城巡警总厅，下令捕鼠，晓谕居民注意卫生，加雇清道夫，严行清洁，并督饬内外城官医院，添购防疫药品器械，以资应用。凡疫病发生的地方，禁止出入，附近一带，竭力消毒。特于京师设立临时防疫事务局。民国以来，政府对于疾疫的预防相继制订了专门的条例，并设有防疫专门管理机关，如中央防疫处、海港检疫管理处等。全国防疫工作，无论临时性质或经常性质，规模均较完备。此外，也有其他公私团体办理防疫工作。   


　　民国时期救灾抗灾的制度性建设还表现为在中央政府专设农赈局，并根据各地受灾情况，分别轻重，于每县或数县，设一农赈办处，更设一县农赈委员会监督襄助。再由办事处，就所辖各区，设立农村互助社，为农赈工作实施的基本团体。农赈的目的在于救助灾区农民从事农业复兴，主要的工作是接济农事资金，指导农业方法，推行农村合作。基金1000万元，由该委员会指拨。为节省现金的使用与便利灾农，主要以赊放粮食、农具、耕牛、种籽、肥料等必需品出贷。但无论是贷放现金或赊放贷款，均应根据贷款原则慎重办理，并酌收利息，以保障基金的安全和可持续发展。在农赈工作进行到一定程度时，则将农赈局改组为中国农民银行，作为永久性的事业。   


　　20世纪初华洋义赈救灾总会的成立，标志着中国传统救灾思想与政策的近代化趋向。救灾总会的宗旨不限于义赈，而更注重救灾，不但救已成之灾，更要救未成之灾。因此，它将放款用以帮助农民凿井、开渠、筑路等，提倡在农村成立信用合作社。它认为：由于农民家无积蓄，借款困难，利息奇高，以致一遇荒年，惟有束手待毙，故农民穷困，乃是灾荒的根本原因，若农民富裕，纵有凶荒年岁，亦不致成灾。农民最缺的是钱，无钱不能改良农业，提高生活。若能借钱帮助穷人用于生产事业，他们的境遇是会逐渐改善的。到那时，不但可以减轻凶荒的程度，即使有了凶荒，也是可以支撑过去的。它们之所以创办信用合作社，就是要杜绝灾荒的发生。既然这件事叫做合作，也就要用合作的方法办理，而不把它当着慈善事业来做。在制定了改进农民经济情形以铲锄灾因的宗旨之后，该会于1922年成立农利委办会，开始试办农村信用合作社，向农民贷予资金。从1923―1929年，救灾总会放出之款共4523笔，9．3万元，为数虽然不多，但农民颇受其实惠。当时河北各县通行利率大抵3分，救灾会放款仅六七厘，即由合作社转放于农民时亦不过1分，与通行利率相差2分，即对于1万元的借债，每年可少息金2000元。据调查，乡下5口之家，每年约需食物150元，每10万元放款年利息的差额，即可够130余户全年生活之用。每年缺少食物量1／10的家庭，如分沾此种补助，则有1300余家可以维持。农民借去的款项一为还债，二为补充生活必需费用，三作生产事业。办理信用合作社的目的，就是要帮助贫民摆脱重利盘利。   


　　民国以来，政府机构中虽设有水利局，但由于社会动乱，灌溉事业仍无力发展。如陕甘的泾河水利。在1917年即拟恢复，后以地方不宁，财政困难，事遂寝。1921年，华洋义赈会也曾派工程师人陕测勘，后又因内战关系，未能进行。全国经济委员会成立之后，开始提倡并实施各地水利建设。1930年，该会先就戚墅堰电厂原有的电力戽水设备组织委员会继续办理。1931年成立模范灌溉武锡区办事处，并在吴江庞山湖设立模范灌溉试验场，并由该会成立模范灌溉管理局，主持两处灌溉事业。【17】   


　　森林对于水量的调节关系重大。发达的林业，可以防患未然，泯除灾害。民国以来，在中央政府机构中开始设有农商部农林局，专理林务。1915年规定3月12日为植树节，由大总统通令各省植树。1927年南京国民政府成立后，再次规定全国各地自3月11日起开展为期一周的造林宣传活动。这虽然是点缀门面，但也反映了时代进步。   


　　通过对中国救灾抗灾中所反映出来的思想与政策措施的梳理与分析，我们可以看到：在中国历史上自然灾害虽然是不可避免的，但走出了蒙味时代的人类在自然灾难面前并非是束手待毙、消极无为，人类可以通过建立合理的社会制度以及采取经过实践证明，行之有效的政策措施来应对自然灾害。这首先是要确立藏富于民的政策，增强民间的自救能力。其次，有效率的社会组织是能够应对灾害降临的，因此，要充分发挥一方有难，八方支援的社会主义制度的潜力。再次，在救灾及灾后重建的工作中，需要正确处理政府、社会救助与灾民自救之间的关系。在救灾时政府与社会是主要的救助者，在灾后恢复与重建中，灾民自救是主体，但政府与社会要尽可能为灾民自救创造条件。第四，在政府救助与社会救助之间的关系中，在任何时候，政府都是救灾与灾后恢复重建的主要承担者，这是由国家的职能与政府的性质所决定的。政府的财政取之于民，用之于社会，承担的是公共事务，因而是公共财政，但也需要充分调动并发掘各种社会组织的潜力。第五，救灾与抗灾虽然是社会公益性事业，但也可以将社会救助（目的）与充分利用市场（手段）结合起来，使之更有效率。   



注释：   

【1】转引自邓云特：《中国救荒史》第53、36页，载《民国丛书》第二编20册，上海书店1984年影印本。   

【2】《后汉书・刘陶传》中华书局1980年版，第1842页。   

【3】方观承：《赈纪》，载《民国丛书》第二编20册，上海书店1984年影印本。   

【4】《康济录引》，载《民国丛书》第二编20册，上海书店1984年影印本。   

【5】《周礼・地官》，载《十三经注疏》，中华书局影印本1979年版，第706页。   

【6】《孟子・梁惠王章》，载《十三经注疏》，中华书局影印本1979年版，第2666页。   

【7】李向军：《清前期的灾况、灾蠲与灾c》，载《中国经济史研究》1993年第3期。   

【8】《后汉书・光武纪》，中华书局1980年版，第5页。   

【9】汪志伊：《荒政辑要》，载《民国丛书》第二编20册，上海书店1984年影印本。   

【10】《管子・立政篇》，载《诸子百家》5卷，上海书店影印1989年版，第9页。   

【11】《荀子・王制篇》，载《诸子百家》2卷，上海书店影印1989年版，第94页。   

【12】《宋史・食货志》，中华书局1980年版。   

【13】1931年国民政府救济水灾委员会报告。   

【14】1933年《申报年鉴》。   

【15】《中国现代史辞典》，吉林文史出版社1988年版，第577―578页。   

【16】1931年国民政府救济水灾委员会报告。   

【17】邓云特：《中国救荒史》478页，载《民国丛书》第二编20册，上海书店1984年影印本。