萬昌華：論郡縣制度的嬗變與實質

原载于 《齐鲁学刊》    收稿日期：2001-04-22
作者簡介：萬昌華(1956)，男，山東泰安人，泰山學院政史系副教授。

摘要：郡縣制自秦代實行以來在名稱上有諸多變化，兩漢至隋代地方行政上曾實行州縣制，唐代實行道縣制，宋代實行路縣制，元代以來實行行省制，但是，該制度的主旨未有變化。它一直體現的是加強中央集權及專制君主對地方的完全控制。

關鍵字：郡縣制；嬗變；中央集權

中國秦代以來社會的最主要特點之一是在地方行政建制上實行旨在加強中央集權的郡縣制。其間郡縣制有某些形式、名稱和內容的變化，但它的指規未變。已故著名學者王亞南在分析了秦王朝的各項政治制度後指出，其中最基本的措施，則是！天下皆為郡縣，子弟無尺土之封。因為有了這一項根本決定，任何貴族就沒有！食土子民的權能。經濟政治大權集中於一身，他就有無上的富、無上的貴、無上的尊嚴！朕即國家；他的命令就成為制、成為詔了；而分受其治權的大小官僚，就得仰承鼻息，用命受上賞，不用命受顯戮了。[1](P57)所論極是。同樣，秦代以後各王朝所實行的變異郡縣制主旨亦是在於使最高統治者有無上的富、無上的貴、無上的尊嚴，在於使最高統治者達到朕即國家的境界。考察郡縣制嬗變的歷史，探討其實質及影響，對於我們今天爭取現代化的事業不無裨益。

一、從郡縣制到道縣制

從秦代到唐代，郡縣制度經歷了由郡縣制到郡國制、州縣制，再到道縣制的變化。

西元前221年，秦始皇接受李斯的建議，在武力奪來的廣袤土地上普遍建立郡縣，形成了一套世界上其他各國都不能比擬的極嚴密的地方行政統治機構。然而，郡縣制對於專制統治者個人來說也有不利的一面。異姓的地方官吏多數是些看風使舵的勢利之徒，他們往往在王朝危難之時為自己著想，不全力去拱衛瀕危主子的社稷。於是，漢高祖劉邦奪得天下後便實行了郡縣與封國並舉的做法。如《西漢會要》作者徐天麟所說：漢祖龍興，取周秦之制而兼用之，其亦有意於矯前世之弊矣。但是，西漢的封國制與傳統的分封制不同，受封的侯王本人無權任命自己的主要行政官員。他們只有享用域內租稅的權利而無行政全權，這種制度可以稱作郡國制。總之，西漢只是對郡縣制進行了微調，沒有根本變更地方行政為專制君主權力之導體的實質。西漢各侯國的權力較大，但以後制定了《酌金律》，又相繼實行《推恩令》、《左官律》、《附益法》等，以削弱侯國勢力，到漢武帝劉徹時，侯國已是名存實亡。

從東漢到隋唐，郡縣制一直在實行，同時也有變化。變化之一是東漢、魏晉南北朝和唐代中後期曾實行三級地方行政制，之二是一級地方行政區劃改稱州或道。

東漢、魏晉南北朝的地方行政制度可以稱作州縣制。它源自于西漢武帝時的13州部。元封五年(前106)，武帝把全國劃分為13個監察區域，每州部設有刺史一人，為監督地方的專職監察官。刺史沒有固定治所，每年八月出巡所部郡國，稱為行部。

刺史以六條問事，其秩位不高，但出刺時代表中央，可以監察二千石和王國的相，也可以監督諸侯王，起到了以卑監尊的作用。由於刺史是專制統治者的特殊官吏，所以特別被倚重。西漢成帝時被升格為兩千石，東漢時又成了最高地方行政長官。黃巾起義爆發後，刺史典領郡兵進行鎮壓，為進一步提高地位，曾改稱州牧，同時加監軍、將軍名號。

東漢的州行政組織由刺史及其屬官別駕、治中、都官，以及主簿、門亭長、功曹書佐、律令師等組成，有相當規模。魏晉時期分工更加細密，進一步發展成了三個支系。一是別駕，主吏及選舉事，同時還分掌諸曹，兵、賊、倉、戶、水、鎧之屬[2](卷40《百官志》)，其任居刺史之半[3](卷263引《庾亮答郭遜書》)；二是治中，主眾曹文書事[2](卷40《百官志》)，統領州府機關諸曹的文書，與別駕構成相互制衡之勢；三是主簿，主管刺史的節杖文書，內傳外宣，為喉舌耳目，統領門亭長、錄事、記室等文秘承送機構。

三個支系各有所屬吏員，既有一定的分工，又相互制約。

總之，自東漢至西晉時期加將軍名號(或位如八公者)而又將兵的州刺史都可以開府，刺史府中一般都設長史、司馬和東、西、戶、賊、兵鎧、士、營軍、刺奸、帳下督等曹掾史，以及主簿、閣下記室、記室、舍人、門令史等屬官[4](卷24職官志》)。這些官吏都是依輔佐、政務和文書的三大塊分工而設置的。北朝刺史不但置府，而且有法定的刺史府屬和州屬官佐吏員數額。

相對而言，東漢以來郡行政呈弱化趨勢。東漢時省諸郡都尉，並職太守[5](卷28《百官志》)，這樣郡的主要長官就只有太守1人了。該制度為魏晉南北朝所因循，只是封國的長官改為內史，職權地位與太守相同。從州郡縣的數目比例上也可看出該時期郡行政呈弱化的趨勢。舉例來說，北魏的轄區主要在北方，卻有郡519；南朝的陳居地最小，也有郡166。當時北魏有縣1352，南朝陳有縣600，每郡分別管轄的縣數才二、三個，而當時北魏有州111、陳有州64，它們完全能擔當起統轄屬縣的任務。由此看來，郡級行政的存在就純是多餘的了。

有鑑於此，唐王朝建立後相當長的一段時間裡不再設郡，改為州縣兩級地方行政制。最多時，唐有州(府)385、縣1573，每州平均轄縣4至5個。與前代大體相同，也是州縣分等。根據人口多寡、轄境大小、地位輕重及經濟發展水準高低，劃分為各種等級，州有四輔、六雄、十望、十緊，及上、中、下之差，縣有赤、畿、望、緊、上、中、下七等之差[6](《職官典》)。與此同時，唐代在首都或陪都有府的建置。

如玄宗開元元年(713)改雍州為京兆府，洛州為河南府，並州為太原府。府的長官稱牧，由親王掛名遙領，實際主持政務的是尹。其職掌與諸州相同，只是規格略高而已。

地方歷來被最高統治者視為其王朝和身家性命之所系。有作為的統治者者更是如此。唐太宗李世民曾深有感觸地對臣下說：朕居深宮之中，視聽不能及遠，所委唯都督、刺史。此輩實理亂所系，尤須得人。[7](卷3《論擇官》)貞觀十年(636)，唐太宗為了加強對地方的控制，依據地理形勢，劃全國為10道，不時派黜陟使、巡察使等官員對州縣官員進行監察。

玄宗開元二十一年(733)，改10道為15道，進一步嚴密了監察區的劃分。唐代中期以後，道逐漸由監察區演變成了地方一級行政區，道的長官節度使也逐漸變成了常駐地方的行政長官。節度使獨攬地方大權，以道領州統縣，因此可以稱之為道縣制。與漢代的州有相同之處，唐代的道也是由監察區演變為行政區的。但二者亦有不同。唐代的道是監察區加軍事駐防區，雙重職能決定了其有更大的獨立性，以致於號令自出，以相侵擊，虜其將帥，並其土地，天子熟識不知所為，反為和解之[8](卷50《兵志》)。與東漢後期的州非常相似的是，唐中期以後各道很快也成了割據一方的政治勢力。本想通過設監察區由委以重權的親信近臣去制守宰以達到江山永固之目的，但結果卻適得其反。後來的統治者們不得不去採用更新的方法了。

二、由路縣制到行省制

從宋代到清代是中國地方行政由路縣制改為行省制，以及行省制進一步細密化的時期。這一時期中國地方行政的主要特點是，與中央行政的畸形集權成反向，最高專制統治者特別重視地方權力的制衡與分割。

北宋初期一段時間內地方行政為州縣兩級制。

與州同級的是府、軍、監。府是皇帝即位前居住或任職的州以及京都、陪都所在地，軍是衝要之地。全盛時宋有州254，京府4，普通府30，監63；有縣1234。

懲唐、五代藩鎮之禍，宋代建立後收回了節度使的兵權，由中央直接統領府、州、軍、監。其主要長官分別是知府事、知州事、知監事、知軍事，副長官為通判。規定，凡正長官批發的公事，要經過通判簽議連署，方許行下，有意造成正副職之間的相互監督和牽制，以防止府、州、軍、監的軍政大權歸於一人。一級地方行政區總數多達300多個，全由中央直接統領是不可能的，所以在太宗至道三年(997)，於府州之上增加路一級行政單位。初期全國分為15路，以後又有增加，最多時達26路。在路設經略安撫司、提點刑獄司、提舉常平司和轉運使司四個互不轄屬的行政機構，長官分別為經略安撫使、提點刑獄使、提舉常平使和轉運使，分別掌管路的行政、司法、賑災及財賦之權。四者互不統屬而又互相監督，皆聽命于皇帝。諸司還有副使和判官為佐貳，彼此之間也是相互制約的關係。

此外，根據政治、經濟、軍事的需要，宋代在某些路中還設有招討使、招撫使、撫諭使、鎮撫使及提舉茶馬司、提舉市舶司、提舉坑冶司、提舉茶鹽司等。

這些官職或機構的長官有的由本路四司長官兼任，有的則由朝廷另行派遣。另行派遣的官員與四司沒有統屬關係，因此，地方的行政、財政、民事、司法和人事權互不相屬，權力都集中到了中央。這種主要著眼於相互牽制的做法，必然造成官無專職、人無專責、辦事效率低下、人浮於事等弊端。然而，專制統治者是不考慮這些的。因為，他們首先要的是個人的利益，在此前提下，一切的行政成本和社會代價都是可以忽略不計的。

與宋代相比，元代地方行政制度的改動更大。

在宋代實行的路縣制之外加了行省，實行行省、路、府(州)、縣四級地方行政制。行省是行中書省的簡稱，是元代地方上的最高行政建置。

元代建立行省旨在懲宋之地方權力過於分散、不利於中央對地方實行有力控制之弊。不管從名稱看，還是從內容和外在形式看，元代的行省制都是體現的中央進一步加強對地方控制的主旨，是原來郡縣制的發展。同時也增加了許多原來郡縣制不曾有的內容。這些內容包括：

第一、行省從名到實都是中央的派駐機構。與郡縣制的形成有相似之處，行省制也是導源于統治者對地方直接的和軍事的控制。但二者不論從名分上講還是從內容上講都有區別了。原來的郡，其長官為郡守，是個人代別人守一方之土。一個地方在很大程度上只有一個頭。現在不同了，行省是中央中書省之派出機構，它突出的是一個建制完整的行政班子，而不再只是一人淩駕於他人之上的地方行政長官一個人。據考查，中國最早將中央機構行省的分支設在地方的是隋代，當時叫行台尚書省，目的是加強對重要地區的控制，或者是為了協調對外軍事行動。也是由親王顯貴擔任第一把手。只是，隋代設省的地區有限，並且沒有常置[9]。元世祖進入中原後建立行省的情形有與隋代有相似之處，也是為了便於用兵和進一步加強對地方的控制，以中書省分駐地方，以便直接處理軍政事務。與隋代不同的是，元代的行中書省不曾裁撤，由中央的派駐機構進一步演變成了一級地方行政機關。

第二、行省有意分割人文和自然地理區域，便利了對地方的進一步控制。有學者指出，秦漢設郡大致都是以現專區一級範圍的古文化古國為基礎的[10](P144)；也有人指出，從戰國到宋代，中國的一級地方行政區都是以自然環境劃定的。這都有道理，都與實際相符。但元代實行行省後這種情況不再。

元統治者于社會經濟發展和人民的生活生計不顧，人為地割裂人文和自然地理疆界，造成了地區之間不同地形、不同氣候、不同人群相互犬牙交錯的局面，以收相互牽制和化險為夷、易於統治之功。

第三、行省的區域面積和數目就有利於中央集權統治而言更合理更適中了。中央集權之下，秦代置40餘郡還可以，漢有郡國百餘已顯較多，到宋代有300餘州，已明顯統領困難了。區劃變少後有中央便於掌握的有利一面，所以元代只設十行省。據元史》地理志序，以後它的行省有增加，但增加也不多，大概只有征東一省。明清兩代繼承了這一做法。

明代在全國只設立了13布政使司，清代較明的疆域要大，但前期本部也只分為18行省。

元代創立的行省制被後來的明清兩代統治者所繼承，同時亦有發展。繼承的方面是區域劃分方法暨名稱，發展的方面主要是同時使用了宋代的地方超度分權制，以及漢唐以來的派員分巡制度，以達到分割地方行政主管的權力，對地方絕對控制之目的。

明太祖朱元璋廢行省後實行了大體與宋相似的一級地方行政制度，叫做三司制。在省一級由承宣佈政使司、提刑按察使司和都指揮使司三個機構分掌一省的行政民事、監察司法和軍事行政，長官分別是承宣佈政使、提刑按察使和都指揮使。這樣將權力一分為三，一區之內就沒有任何一個部門或官員能單獨裁斷全域性的大政了。遇有重大問題，要由三司議奏，聽候皇帝批復。三司之間雖有具體的分工，但主要是為了加強它們之間的相互監督和牽制。

布政使司的職權與原來的行中書省有了很大不同，其內部機構和屬官也作了較大改動。原有的平章政事、左右丞等重要僚佐的職位都取消了。布政使司已經不再是一個統帥全省全面工作的領導機關，如其名稱中所講到的，而降為一個僅負責上承下宣的行政部門。它只能根據朝廷的指示管理一些屬於民政和財政方面的工作，諸如稽核戶口、徵調賦役、督促生產、興辦水利、興建學校，以及督促州縣官員完成上述工作等。但是，明代改行中書省為承宣佈政使司等三司後，地方政權對基層的管理控制卻較前更細密更嚴格了。布政使司在其以下增設了一些新的事業性機構或官吏，如經歷司、照磨所、理問所、司獄司、庫大使、倉大使、保泉局、雜造局、織染局等。有時還派遣布政使司內的參政、參議等官員在各地分守，負責處理某一地區的有關事務，還可以委派一定的官員負責某項專門任務，如督糧道、督冊道、屯田道、清軍道、驛傳道、水利道等。總之，布政使司雖然在權力上較行中書省大大降低了，但在職責上卻專一而深入了。

明代的做法基本上被清代所沿襲。只是由於軍制特殊，滿洲、蒙古、漢軍八旗官員另有統轄系統，清各省不再設都指揮使司，而將三司改為承宣佈政使司和提刑按察使司二司。清代布政使的職掌大體與明代相同。但是，清代與明代在省一級地方官員設立上也有不同，其中最明顯的是清代各省有名副其實的轄一省或數省的最高長官巡撫和總督。總督和巡撫的名號來自於明代，但二者在性質上有差別。

明代不管是總督，還是巡撫、經略，大都還是以監察官或軍事首長的身份特派的，明史》職官志將督、撫皆列於都察院系統，而不視為地方大吏。清代總督、巡撫則都成了名符其實而又權力甚大的地方封疆大員，其角色與元代路、州的蒙古人達魯花赤有相近的地方，既有對眾多漢人進行監督監視的任務，同時也握有地方軍政全權。

清代的總督雖然例兼兵部和都察院職，但具體分管一省或兼轄二省至三省。其職權頗為廣泛，所謂綜治軍民，統轄文武，考核官吏，修飭封疆是也。分而述之，大體有以下8個方面的權力：1、奏摺諮請；2、制定省例；3、升調黜免文武官吏；4、監督官吏；5、節制綠營軍隊；6、上奏會計及監督藩庫；7、第四審之裁判；8、辦理中央交辦的對外交涉。此外，還兼有其他特別之職權，如有兼河道總督者，有兼理鹽政者。

清代巡撫職權與總督略，也例兼都察院職，但實為一省之最高行政長官。其主要職權有：1、監理關稅；2、管理厘金；3、管理鹽政；4、監臨鄉試；5、管理漕政；6、用兵時督理糧餉。此外，巡撫亦有一些特殊之職權，如清末奉天、吉林、黑龍江三省巡撫均加都統銜，以兼管旗務。由於巡撫是各省法定的臨民之官，加之職權略異，所以一般總督駐在地未設巡撫的行省，總督也必須加巡撫銜。

清代總督與巡撫皆有單獨奏事權，遇事亦可會銜上奏。推原其立法之始，地方吏治歸各省巡撫，聽節制于總督，而總督是專主兵政的。揆其用意，在於使其相互牽制，以防止尾大不掉。又是省級各部門分司治事，又是省級行政將統治權力細密入微地通過州縣達到社會基層的各個角落，再加上總督巡撫之間的相互制衡與牽制，機構疊床架屋、行政耗費巨大的大清朝就成了中國歷代以來控制地方最嚴酷的一朝。所以，至晚清時，國家都土崩魚爛了，而最腐敗無能的清政府還能憑此控制住偌大個中國而綽綽有餘。

三、幾點結論

歷史不是封閉的城堡，也不是不再使用的永遠沉寂的拋荒地。歷史是開採中的礦場，爭奪間的戰地，是不斷的失卻和收復。中國中古史上曾長期實行的郡縣型地方行政制度亦如此。對其進行深入研究，既會從中獲得建設未來的經驗，也會從中汲取一些教訓。

這些教訓是：第一、劃分行政區劃、設立行政機構和官職，不可一味從治人的角度出發，不可有太多人為的他組織因素。中國中古時期一方面是一切官吏的創立，至少有一大部分是玩弄權謀術數的結果[1](P65)，另一方面是專制統治者深刻征服及全控社會，與世界相比落後很多了人們還不得動彈，這種情況不能再繼續了。

第二、在社會權力的分配上不應再一味強調統，而應考慮適度的分。中國歷史上專制統治者一味地講統，而分裂卻層出不窮。像漢代的刺史、唐代的節度使，原來都是皇帝最倚重的親信，專制統治者是讓他們進一步去統地方的，結果統出了地方割據的大問題。我們今後考慮該問題時應該換一種思維，應該做到統而有度，中國人的政治辭典中，始終沒有“分治”，“聯治”那一類名詞[1](P72-73)，這種情況也不能再繼續了。

第三、通過對該問題的研究，還可以引導人們對知識份子的歷史作用問題進行進一步的思考。這裡不是否定其歷史的貢獻，而是提醒世人，我們的時代應該造就什麼樣的知識份子。知識份子大體有兩類：一類是促進社會進步的，是社會良心及正義的體現，是科學技術發展和社會生產力發展的推動者；另一類是專為統治者服務的，他們在一定情況下有推動歷史進步的一面，但是，在相當多的情況下阻礙了人類社會的向前。因為，千方百計去維護特權者手中的權力，全身心地貨於帝王家，就不會對社會的進步真正負責。

美國已故總統甘迺迪1963年時說過一段話：創造權力的人對國家的強大做出了必不可少的貢獻，但質疑權力的人做出的貢獻同樣必不可少，特別是當這種質疑與私利無涉之時。因為，正是這些質疑權力的人們在幫助我們做出判斷：究竟是我們使用權力，還是權力使用我們?哈佛大學的師生們認為他講的好，把這段話刻在了該校甘迺迪公園的門柱上，以便讓後人永記。通過對中國中古史上郡縣制嬗變歷史及其實質的考察，我認為，甘迺迪的話對只知道統和治的中國人來講更有意義，是不可多得的迷途知返的清醒劑。

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