来源: 中国经济史论坛 【内容摘要】西汉初期设县、乡三老为民师，行教化，在地方政治中建立行政与教化的二元格局，从而在统一的汉法中建立礼俗的脉脉温情，达到稳定地方秩序的功效。昭、宣以后，儒生官吏渐能承担起教化之责，三老逐渐吏化，地方行政一元化趋势渐显，二元格局逐渐解体。但作为汉初长者政治的孑遗，三老并不适应官僚制科层化的发展，因此吏化不可能完全。至东汉，地方小吏中儒生增多，使得教化完全能够由行政系统独力承担，三老教化之职渐由小吏取代，行政一元化格局最终形成。但终东汉之世，三老一直在基层政治中存在，不过职权已经虚化。
【关键词】三老；基层政治格局；二元格局；一元化
【作者简介】邹水杰，历史学博士，湖南师范大学历史文化学院副教授。（湖南，长沙，410081）
【基金项目】教育部人文社会科学研究青年项目“国家与社会视角下的汉代乡里秩序”（09YJC770013）。
秦始皇在统一六国的过程中，全面推广郡县制，试图将行政权力延伸至帝国的最下层，并实行二十等爵制以实现皇帝对编户齐民的“个别人身支配[1]”，以最终形成对乡里社会行政一元化控制的单一格局。然帝位不再传而败，始皇的理想并未完全成为现实。西汉建国的刘邦集团虽然总体上承袭秦制，但在吸取秦亡教训的基础上，对基层行政进行了部分修正，在统一实行汉法的原则性基础上，尊重各地乡俗的多样性。这个变化的标志，就是以全新面目出现的县、乡三老之确立[2]。对于秦汉地方政治中的三老制度，历代学者皆有所论及[3]。现代学者对其做专门研究的首先是杨筠如[4]，而后做更为具体论述的则是严耕望。严先生认为三老制度始于秦而确定于汉；三老属于非吏之乡官，其性质近乎民意代表，而非官属[5]。嗣后，又有多位学者从几个不同的角度对秦汉三老制度做了较为详尽的论述。因此，笔者不想过多论述三老制度本身，本文关注的只是乡治系统中的县、乡三老在两汉基层政治格局中地位与作用的变化，以此管窥汉代基层政治格局演变之一斑[6]。
一、三老的确立与乡里社会的二元格局
秦始皇在统一六国的过程中，试图用秦国的法律去移风易俗、统一文化，并将其变成基层官吏治民行政的指导思想[7]。从睡虎地秦简《语书》透露的信息，确知不论各地乡俗差异如何，一律必须强制推行秦的法律令，以“除其恶俗”[8]，这就造成了适合关中的秦法与关东、江南旧俗的直接冲突。秦楚战争期间，人关的刘邦集团在承袭秦制的过程中，认识到了楚俗与秦法的冲突，因而做了灵活变通，人乡随俗，将乡里社会原本存在的三老改造成为沟通国家与社会的半官方中介力量，正式确立三老制度[9]。
汉初三老制度的确立，最重要的标志是汉高祖二年（公元前205年）刘邦之令：“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老。与县令丞尉以事相教，复勿繇戍。”[10]依此诏，可以知道三老制度最基本的内容是：1．县、乡都设三老，每乡一人，并从中推择出县三老一人；2．三老必须是五十岁以上，有修行的长者；3．三老的作用是要能够率领民众为善，但并非一切行汉法；4．三老并不是县廷属吏，而是自成一系，与县令、丞、尉共同教化百姓；5．三老不是官吏，因此没有禄秩，只是享受免服徭役的优待；6．三老不是单纯的民间权威，而是由政府所置、官方承认的地方权威，具有半官方的性质。如果将此诏与此后的几个诏令对照来看，情况会更清楚。文帝元年（公元前179年）十二月诏：“朕闻法正则民悫，罪当则民从。且夫牧民而导之善者，吏也。其既不能导，又以不正之法罪之，是反害于民为暴者也。”[11]十二年（公元前168年）又下诏：“孝悌，天下之大顺也。力田，为生之本也。三老，众民之师也。廉吏，民之表也……而以户口率置三老、孝悌、力田常员，令各率其意以道民焉。”[12]《汉书・武帝纪》也载武帝“谕三老孝弟以为民师”。这些诏令明确了由于牧民之吏不能导民向善的现状，故特设三老为“民师”，率众为善。《汉书・百官公卿表》和《后汉书・百官志》皆云：“三老掌教化。”《后汉书・显宗孝明帝纪》章怀注曰：“三老、孝悌、力田，三者皆乡官之名。三老，高帝置。孝悌、力田，高后置。所以劝导乡里，助成风化也。”这些都说明，三老是为在制度上补充官吏教化功能缺失而立，与孝悌、力田组成独立于地方行政系统之外的教化系统。三老、孝悌、力田通过他们的年高德劭和淑行勤劳来教化乡里、移易风俗，以达到导民向善的目的。这是汉初长者政治[13]在基层的体现，与秦专任文法吏唯法是依的情况相比，有了很大的变化[14]。
刘邦设三老率众为善，是要三老从德行方面来教化民众，而不是将其纳入官僚系统[15]。在刘邦看来，县吏重在“牧民”即刑政治理，而三老重在“导之善”即道德教化，二者正好可以互补。这其实是当时统治集团内部的共识，是承袭秦文法吏“皆按堵如故”[16]后行政运作的灵活处理。文帝时贾谊也认为秦的统治使得乡里风俗败坏，社会道德水准堕落，必须“拨去乱俗而还之于正道”[17]。但此番拨乱反正，任重而道远，“夫移风易俗，使天下回心而乡道，类非俗吏之所能为也”[18]。因此地方秩序的恢复与维护要倚重有德行、懂风俗的三老。所以三老的重要职责是教化民众，助成乡里的风化，即充分利用各地乡里礼俗，教化百姓[19]。这与秦以吏为师、以法为教，一切以法律令“除其恶俗”的指导思想完全不一样。在文帝看来，当时的文法吏既不能导民向善，又以不正之法治民之罪，是害民为暴。这种做法是官府之过。因此需要那些有德行的长者根据不同的乡俗来教化吏民，最终也是为了“除其恶俗”，使民众弃恶从善，做到殊途而同归。梁玉绳在此引用刘辰翁的话：“《汉书》此处有复关中、除租税、置三老、举行能、赐酒肉等政，是兵间规模宏大收拾人心处。”[20]他看到了置三老的作用，但没有深化下去，只是由此而认为班固所记优于《史记》[21]。日人池田雄一看得更深一点：“汉朝建国初期的郡县组织和选用官吏等情况，和秦政大致相同，但并没有重蹈秦亡覆辙。其原因是建立了三老制。”[22]但他认为是由于三老掌握了地方上的实权，然后通过三老，国家掌握了聚落的自律秩序。这是不太确切的。三老并没有行政权力，无法掌握实权，这已成为共识。同时，乡里聚落中的所谓自律秩序的方面是由乡里自发产生的地方权威――父老承担的[23]。而三老尽管不是吏，但需要政府承认或任命，具有半官方的性质，三老的作用其实也是政府权力的向下渗透。
三老没有禄秩，不是行政吏员，但刘邦诏令中的“置以为（乡）三老”、“择以为县三老”，表示了政权力量对三老人选的影响[24]。直到西汉后期，樊重恩加乡闾，为民所德，“县中称美，推为三老”[25]。不管此“县中”是否有官方的意思在里边，三老这种推择的方式仍然具有很强的民间性。正是因为三老的这种似吏非吏的特殊性，而且统治者又是以其教化和规制吏民，因此，地方政治秩序就并存着以县令长为首的管理民众的行政系统，和以县三老为首、以乡三老为主体包含孝悌、力田在内的吏民教化系统[26]，从而形成了基层政治中行政与教化的二元格局[27]。这种格局有利于陕复周代以来“乡里以齿”的传统秩序，而这种秩序在此前几乎被秦的法律令全部破坏了。
这点在秦简中有充分体现，云梦秦简《语书》载南郡郡守腾所发布告：“凡法律令者，以教道（导）民，去其淫避（僻），除其恶俗，而使之之于为善。ㄒ玻。今法律令已具矣，而吏民莫用，乡俗淫失（u）之民不止，是即法（废）主之明法殴（也），而长邪避（僻）淫失（u）之民，甚害于邦，不便于民。故腾为是而修法律令、田令及为间私方而下之，令吏明布，令吏民皆明智（知）之，毋巨（炬）于罪。今法律令已布，闻吏民犯法为间私者不止，私好乡俗之心不变，自从令、丞以下智（知）而弗举论，是即明避主之明法殴（也），而养匿邪避（僻）之民。”[28]从布告中可以明显感觉到，适用于秦地的法律令一旦推广到荆楚，就与当地乡俗存在着尖锐的对立。而秦政府正是想用行政的强制力量，试图以秦法来改造当地的乡俗，因而遭到了来自最底层的顽强抵抗。正是由于这一点，秦失去了巩固统治的地方基础。刘邦确立三老，是在官方承认各地本来乡俗的前提下，将其与汉法调和的做法。可以说，三老是行公法与顺民情博弈的结果，是政府权力与民间社会之间的中介，也是汉统治集团为避免走亡秦覆辙的新构，与先秦尊老养老的三老五更之制迥异。因此，三老与县乡吏员作为官方与半官方的权威力量，与古老的民间权威父老和新生的民间力量游侠一起，共同支撑起汉初社会的乡治空间。事实证明，三老在汉代政治中异常活跃，为维护汉代乡里秩序起了很大作用。
池田眼光敏锐，观察到了三老补充法吏政治的作用，但他认为三老在当时的社会基础上是和父老处于同一社会层次之上的。这似有欠精审。父老与子弟相对，是古代村社“乡里以齿”传统的孑遗，是与政权无关的民间权威[29]。父老毋须任何一级政府除任，而是在乡里社会中靠年齿、名望、财产和势力产生出来的草根权威[30]。三老既可以从父老中间选除，也可以由其他人充任，他们的政治性远浓于父老[31]。特别是到了后来，三老逐渐成为“非吏比者”[32]，更积极地参与政治活动，而父老究竟不曾与之走到一块，始终作为乡里社会的民间权威而存在[33]。
从史料所显示出来的情况看，汉初对父老是非常重视的，但父老一直止于民间权威而未跻身行政领域。刘邦起兵时，靠的是沛县父老率子弟杀沛令，被迎为沛公；后来每夺取一地，即召当地父老豪杰宣传他的反秦口号；人关后，也是利用与父老约法三章，来宣传他的施政主张；广武对峙后，又是通过存问栎阳父老来稳定关中人心。尤其是占领秦地后，刘邦不止从行政上倚重秦朝旧吏，而且处处注意与父老广泛接触，让他的主张通过父老深入民心[34]。之所以他能这么做，是因为他本人一直生活在基层，非常清楚父老在民众中的影响力：镇抚了父老，也就拥有了民众。正是对这点的利用，使他有了深厚的群众基础。从刘邦的做法可知父老在民间的权威是自发的，即使在以法为教的秦代，父老依然在草根社会中享有崇高威望。但刘邦并没有将父老官吏化，而是设置三老这种“非吏比者”作为联接政权与乡里社会的纽带[35]。不管是皇帝的诏书，还是地方官吏的做法，都没有将三老与父老等齐并举，正是由于二者的不同质性。
由于刘邦利用三老行教化来纠秦政之偏失，从而可以在一定程度上缓解汉法与乡俗之间的矛盾，在军吏与法吏的严厉治理空间内重新建立礼俗的脉脉温情，以达到稳定乡里秩序的功效[36]。政权初建时地方政府的一个重大任务，就是帮助建立政权的合法性权威。地方行政中官吏以法为治强调的是合法的方面，三老的从俗教化则体现为合礼、合情的方面。这也是“霸王道杂之”的汉家制度在基层政治中的具体体现。这样就形成了一个不是一切以汉法为依归的灵活、合理的基层秩序，加上汉廷总体上的休养生息政策，地方权威和秩序重新建立，经济、文化等各方面都有长足发展[37]。
在政府具体的行政运作上，从传世史料和汉初的出土资料看，西汉前期政府用汉法行政时，完全没有三老介入的情况出现。这说明当时二者分得比较开，不像后来教化逐渐融合于行政。这同样揭示出汉初的行政并不包含三老教化的部分，只有当汉武以后行政系统也注重德教时，三老的逐渐吏化、行政与教化的合流才真正开始。
二、三老的吏化与二元格局的解体
历史的发展方向受当时各种因素的制约，是各种因素形成合力的方向。西汉初期由于东西文化的差异，特别是处在探索统治思想的时期，地方行政运作还需倚靠秦朝的那些文法吏和立汉的下层军功吏，行政风格与秦无异。刘邦集团在基层置县、乡三老，与令、丞、尉以事相教，共同管理与教化百姓，就是在地方政治中加进了一个影响方向的力量，因而形成了行政与教化的二元格局，这是将统一的汉法与本地风俗相结合的权宜方式，在具体实施过程中取得了一定程度的成功。
但是武帝以后，儒家大一统思想成了政治的总纲，封国也已经实质上汉郡化，其中最重要一点就是王国内要用汉法，中央属郡更要直法行治[38]。从景帝时期开始，史籍中开始出现“从王治”与“奉汉法”之矛盾的记载[39]，表明汉法在东方诸侯王国范围内的普遍实施，与其固有的礼法秩序产生了一定的冲突。另外，汉初以来不断发展的武断于乡曲之游侠豪杰，是左右乡里秩序的一支重要力量，而其不守法律的性格，则成了政策实施的障碍[40]。因此，从景帝开始，政府加大了对游侠豪杰的打击力度，并且通过对三老的改造，将三老纳入吏的范畴，同时逐步在行政运作中加强法与俗的结合。这种状况的一个重要表征，就是宣帝时地方行政中守令自行条教的出现。条教是“地方长官在辖区内发布的命令和地方性法规”[41]，它是中央颁布的法令与地方礼俗结合的产物，但这是以行政命令的形式发出的，与三老从俗教化的性质不同。
在建汉之初的二元格局中，由于三老非吏而执掌教化，皇帝又明令三老与县令、丞、尉以事相教，在具体事务的管理中，直接的后果就是造成多头管理，增加行政成本，由于理念的不同，甚至会存在冲突，给政府树立权威带来负面影响。因此这种二元格局只能是权宜之策。从昭帝开始，地方政府中逐渐出现了儒生当政的情况。从县令长的情况看，武帝时期还未见有明确记载为儒学背景的，但昭宣以降，有记载的县令长中文吏与儒生比例基本是各占一半，这与武帝前文法吏一统天下的局面大不一样[42]。县令长作为一县元首性长官，其知识背景的这种变化必然会对地方行政造成很大影响。由于儒生的加入，地方行政在冷峻而“少温籍”的做法中加入了“爱养吏民”、“视民如子”[43]的内容。密令卓茂“劳心谆谆，视人如子，举善而教，口无恶言”的以礼为教，使得“吏人亲爱而不忍欺”，终于“教化大行，道不拾遗”，可以说是西汉儒生县令的代表。卓茂“以律治”、“以礼教”的名言[44]，揭示出儒吏在行政中结合律与礼进行治理的实况。这种律、礼结合的治理方式在史书中被称为“礼义条教”或“条教法度”[45]，主要体现在对郡守治理的描述中。然《后汉书．循吏列传》载童恢为不其令时：“吏人有犯违禁法，辄随方晓示。若吏称其职，人行善事者，皆赐以酒肴之礼，以劝励之。耕织种收，皆有条章。”此条章即条教，是童恢针对当地乡俗的实际情况制订出来的制度和规章。从童恢和卓茂的事例中可以看出，县令长同样也可自行条教。这种以礼义为教的行政手段之出现，充分说明教化之责已渐渐由行政系统独立承担，毋需再倚重三老。虽然这个过程要到东汉才能最终完成，但昭、宣时实已肇其端绪[46]。 |
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