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来源: 中国社会科学网 其次，权官实行地区回避法。宋代任用地方官时，实行了严格的地区回避法［（２６）］，官员不但不得在本州、本县及其邻州、邻县任官，而且也不许在长期寄居地和有本人田产的州县任职。对于权摄官条令规定：“诸繁难县令阙，应差权官，而辄差在本贯及有产业并见寄居若旧曾寄居处者”，差用官和受差者均以违制罪论处，而且权官所领俸给以受赃治罪［（２７）］。其他如知州、通判等亦如之。
其三，权摄官任职期间也要进行政绩考核。宋代派任地方官皆给印纸、历子等考核文书、记录官员的仕宦功过，以便人事部门进行考校。权官在兼权职务时，也须由监司郡守等在其考核文书上“批书到罢时间”，并记录其任职功过。凡“不批者，杖一百。所差官替罢，未经批书而离任者，罪亦如之。”权摄官离职时，还必须把正在办理的公务办完，即“无不了事讫，方得离任”。而且正官未到任，权官“无故不得辄代”，如“诸盐酒税场河渡，本无正官而转运司差官权监者，未满一年，不得差人承替”。凡权摄官无故离任者，也“依非任满擅去官守法施行”［（２８）］。
二、地方权官的增多及其危害
从北宋末年开始，权官开始增多，并引起政府关注。
政和五年（１１１５）八月臣僚上言：开封府界，“诸仓米麦一十八界，合差正官三十六员，今止有一十三员，而二十三员率皆权摄官。去年，每仓又添差监官一员，到今一十七仓，正官止有三员，余皆权摄官。尽是得替待次之人，缘干请而得，为时暂切禄之计，其于职事，必不尽心”［（２９）］。这时京师诸仓监官，其权官已超过了正官一倍以上。宣和二年（１１２０），诏令称：“州县之官，最为近民，一官阙则一事废。访闻诸路民事不理，盗贼窃发，场务亏额，税赋少欠，多缘久缺正官，或差权摄，侥幸廪禄，不复顾省事职，甚者贪赃横恣，民被其害”。四年（１１２２），提举利州路常平刘滋又言：“切见僻远县令，多缺正官，类皆权摄，苟且岁月，丰已营私，视公宇如传舍，奚暇究心职事，勤恤民隐！”［（３０）］权官的增多及其危害于此可见一斑。
南宋承北宋末年之弊，权官达到泛滥的地步。首先，监司州郡往往在正官之外巧立名目，额外差用权官，使权官人数增加。高宗时，綦崇礼指出：“缺官差权，多不应法，虽本无员阙，亦或增差，巧作名目，蠹耗禄廪”，而且“自江浙以往，皆有此弊”［（３１）］。孝宗时，诸“州郡下至仓场库务之属，既有正官，别无（？）差权局，有至三四人者。或居家而遥请俸给，如曰措置，曰提点，曰掌管之类，名目竞生，多是已有差遣待阙之人”［（３２）］。虽然诏令多次限制，但收效甚微。光宗初年，地方“州郡往往于正官之外巧立名号，在权税则曰机察，在酒鹾则曰措置，在剂局则曰提点，似此之类食钱窠阙，或一官而数人共之，怙势陵轹，虽正官反出其下”。宁宗朝也是如此［（３３）］。
其次，监司郡守往往非法用权官顶替正官，甚至隐匿阙额，以便私下差用权官。特别是在远离京师的地区，监司郡守“影占窠阙，以便权官，虽朝廷所差、吏部所注正官之任，多是托以它说，不肯放上。士人无所告诉，衔冤困饥，而权摄之官安享禄利，其废法未有如此者”［（３４）］。宋孝宗时，“宰邑有为监司郡守不乐者，谕令请祠，寻医而去，却委群僚摄事”。宁宗朝，“沿边守ｃｕì＠③方阙，为监司者，或应亲故之求，或为幕属之地，随即差权，蠹耗帑藏，实为害政”［（３
５）］。
南宋时，非法差用权官的另一表现是，监司奉承权贵之托，使不合差用的初出官人，甚至借补官等权摄正官。宋代初出官人在参加吏部差注时有铨试和呈试法［（３６）］，考试合格，方能获得差遣。由于冗员的不断增加，初出官人也常须待阙闲居，为了早日得到差遣，获取禄给，权贵子弟“乍中铨闱，韦布之士，乍脱场屋，便就都下营求书札，规图权摄。监司、群守但知望观奉承”。以致于“一尉有阙，百计营求，若权要之书一驰，则监司郡守奉承尤谨。每遇县之丞、簿或有事故，即以簿摄丞，尉摄簿，却以尉职待求摄之人，谓之腾倒应副，间有即所居之邑就求权摄者，不特渔取于一时，抑以成异日武断之计，其为害益又甚焉”［（３７）］。当地人权摄官职，其危害更大。
近京地区、经济发达地区的权摄官多由待阙官营求而得，而边远地区，则“借补之官、不理选限之官，与夫纳粟之官，日夜经营诸司以求权摄”［（３８）］，遂使南宋州县官员也“权摄遍天下”［（３９）］。
权官的增加多是冗官非法请求而得，这给宋代社会造成了许多危害。首先，待阙官、权贵子弟谋求权官是为了取得权官的俸给，以减轻待阙闲居时俸给偏少的经济生活困难，这就难免因“侥幸廪禄”而不尽心职事，甚者则“一意聚敛”，“奉己营私”，败坏地方官政。其次，权摄官或由待阙官担任，他们本已授有官职，一旦本职阙位可以赴任，或谋得了更好的职任，便要辞而适他，“多者一年，少则数月”，“自知非久，何暇尽心于民事”［（４０）］。不但政事因循苟且，而且还给州县带来迎送之劳扰。再者，边远地区，借补官、不理选限或纳粟买官等人谋得权摄官后，“有苟禄之心，无进身之望，所在椎肤剥体以肥其家、以媚其上，初无批书历子以拘系其进退，见利则趋，见害则循，往往挟台府之势，躏籍州县，州县莫敢谁何，此其为害有不可能言者。”［（４１）］官多害民，骚扰社会，危害甚大，权摄官的增加给宋代社会带来的消极作用是不可低估的。
三、地方权摄官增加的原因
首先，官员不愿到边远地区条件差的州县任职，某些州县长期无正官上任，造成权摄官增加。
宋初，差注州县官员实行远近轮流的办法，官员在近京地区任官后必须到边远地区任职，任远官以后，才能注近地职务。但因地方官俸入有限，加上当时广南、四川等地区经济文化水平、交通条件等因素的影响，北方人多不愿去任职。宋神宗时，曾推行八路定差法以缓解此矛盾，但除两广路允许转运司录用一定比例的摄官外，其他转运司定差的官员必须是朝廷命官，如果吏部派去的官员不赴任，致使当地正官总数少于阙位，转运司无官可用，仍会存在缺官现象。如四川地区缺正官的现象在北宋末年日益严重，这虽与当时西北用兵有一定关系，但也是官员躲避远仕的结果。同样的入蜀道路，北宋中期以前，缺正官并不明显。到政和七年（１１１７）时，“成都府、利州路州军县镇，文武等官，多阙正官”。其中成都府路缺１３０余员，利州路缺６９员，“或已拟差，避怕川远，故意迁延一年已上，更不赴任。或久阙正官，时下差官权摄”。利州路被认为“山峻路险，栈阁崎危，羊肠九折，上摩苍穹，故仕宦者畏而不敢来。长途远涉，般挈尤难，俸入微薄，所得不偿其费，故东西之人知而不敢授”。于是，“一郡之间，或止一人，总而计之，一路十州，阙官无虑数十员”［（４２）］。
南宋时，行在通往四川的路更为难行，而夔州路又山多地瘠、居民稀少，因此，当地缺正官现象突出，其“幕职官、令录、理法簿尉之阙，有一二年无人授者，有十余年无人授者。”作为重庆府郊区上县的巴县，“乃至七八年无正官，”“巴县尉则十余年无人授，江津尉则又十四五年无人授”［（４３）］。正官不愿赴任，其职多由权官暂领。
南宋时，凡受战争破坏严重的州县，缺正官现象也很普遍。如韶州曲江、南雄州保昌、始兴三县的知县，自绍兴二年（１１３２）“遭贼火残破之后”，十年间，曲江县只在绍兴六年差到一名正官，“自余年分，前后差官权摄，久不交替”［（４４）］。在与金朝交界的京襄、两淮等地区，也多无正官，郡县官职，多由兵将权摄［（４５）］。
其次，吏部严守资格法，造成边远州县权官增多。
宋代任官的资格法十分繁密，担任某项职位，必须具备规定的历官考任、差遣资序、举主员数等条件，资格够的官员为了得到较好的报酬，不愿到条件差的地区为官，资格不够的官员吏部不予差注，不能担任所阙官位，因此，资格法是造成边远州县权官增多的原因之一。如绍兴三十一年（１１６１），尚书左选知县有１３５处空阙，侍郎左选县令有１１２处空阙，盐场监官有３０余阙，“久榜不销，只为监司郡守差权官之奇货”。皆系吏部碍于资格而差不到人。后经吏部申请，才允许其中１３７阙“破格差注一次”［（４６）］。所谓“破格”，只是把原定资格稍微放宽一些。另如南宋末年，广西、湖南地区缺正官之处，吏部依格所差之人，“率是违年不赴，及各司辟至，吏部则又以已差人格之，因此权摄充斥”［（４７）］。
其三：南宋时权摄官的增加与官场风气败坏有密切关系。
宋代，为了加强中央集权，由吏部统一差注全国绝大部分常调州县官，但吏部官员人数有限，难以对成千上万基层官员的实际才干有全面了解，于是便委托监司、郡守考察州县官，而且还允许监司在必要时自行调换某些不称职人员，此制称“对移”，即“仕之不称职者，许郡将或部使者两易其任，谓之对移”［（４８）］。如条令规定：
“诸司理、司法参军不职”，“听知州、通判于判司簿尉内选无赃罪、晓刑法人奏举对换。本州无可选者，申发运、转运、提点刑狱司，于所部举换。”
“诸县有繁简难易，监司察令之能否（谓非不职者），随宜对换，仍不理遗阙”。
“诸课利场〔务〕（发）监官，转运司察其能否，依繁重难易对换县令法”［（４９）］。
这些条法有助于保证地方官的主要职能岗位上有得力的人才。但如果监司、郡守利用这一权力徇情枉法，便会走向反面。如南宋人所称：“国家铨选之法，循资任格。虽总于吏部，而又设按举对移之法于外，许监司郡守得以详察。以故，用吏之权归于上，而察吏之法行于下。祖宗之制至尽且公，不可易也。在法，州县官有许察其能否难易而随宜对换者，有许其对移而不得移充某官某职者，……有遇其不职未差替人，许其奏举以填现阙者，有遇阙无官可权，许其选差罢任待阙官者。著令甚明。”但南宋时，监司郡守“不问许与不许对换、可与不可填阙”，擅自以私意定去留，违法差用权摄官，甚至用权官顶替正官，造成权官增多［（５０）］。州县官不安心本职，务求高官厚禄则加剧了这一趋势的发展。如南宋时，“仕于县者则以贰令簿尉为卑贱，而必欲入郡之签厅，仕于州者则以职曹监当为尘冗，而必欲摄诸〔路〕之幕属，经营结托，无所不至。”其本职则别委他官权摄［（５１）］。反映出南宋士风之败坏。
其四：权官的增多与冗员的大量存在有直接关系。
北宋中期以后，员多阙少的矛盾日益突出，北宋未年到南宋，一直有数倍于阙位的冗员存在，有的是因各种恩补获得官资而不理选限的散官，而更多的是食禄而无职事的待阙官、祠禄官、添差官等。
待阙官在规定条件下可充任权摄官，但在待阙五六年，甚至十余年的情况下，他们往往无官阙也强求差权。宋代待阙官的俸给到底给多少还不太清楚，但肯定没有在任官收入多，被认为是“缺食”者，而获得权摄职务，便可增加收入。元丰元年曾规定：“差待阙得替官，权住程员阙者，支本任俸给。若朝廷泛遣，以等第给添支食粮，余官司依条牒差者，惟给食钱”［（５２）］。所谓“吏部无阙以待入官之人，士无所得禄，一切苟且求权摄以度日”［（５３）］，便是明证。待阙官之外的其他闲居官也会造成权官的增多。时人曾说：“诸路官司有阙，监司得授权局，此尤不利于国家。盖一官才阙，纷然交争。或鬻爵而未补官者，或授差而未交代者，或世禄而闲居者，延颈举踵，窥伺有阙，则扫门求见。望尘雅拜而乞怜者有之，持金以赂监司而求者有之，市书于权门而求者有之”［（５４）］。众多冗员纷至沓来，或以金钱、或托权贵，迫使监司为之腾阙或增阙以便权摄。在边远地区，更多的是不合参选之人乞求权摄。如白帖借补之官（即由军将私补而未得到朝廷承认的军功补官人等）在法不许权摄州县职事，但在南宋时的两淮地区，他们往往“寅缘请谒，权摄税场、酒务、学职、公帑”［（５５）］。权官人数便随着冗员的增多而不断增加。
宋代地方权官的增多主要集中在三个方面：一是沿边或战火破坏的州县，因正官不愿赴任，权官随之增多。二是收入较好的沿海或内地经济发达地区的场务监官，这类权官多是因权贵请托而额外增差，以图增加俸给的。三是沿边下级军官，因边将匿阙，差权其私。在南宋、低级军官有阙，长官多不申报，“盖军中自统制以下多是假摄，或以准备将而权统制者，每于文移、公牍、书札、榜子，削其本职，为写权职为正。……以守阙进勇副尉为统制者，往往而是”［（５６）］。及至打仗，则畏缩不前。这些对当时的政治、经济乃至军事等都产生了不同程度的危害。与唐末五代时期不同的是，宋代权摄官以沿边地区和内地场务监官为主，州县要害部门权官较少，中央仍控制着州县主要官员的任用权，权官的增多，还未造成内轻外重之势。
注释：
（１）《册府元龟》卷六三二，《铨选部・条制四》。
（２）《宋会要辑稿（以下简称《宋会要》）・职官》六二之三八，开宝四年正月。
（３）宋代两广路沿用的摄官制度是一种选任合一的人事制度，与五代摄官既有联系，又有较大区别，参见拙文《宋代定差法述论》、载《西南师大学报》（哲社版）１９９２年第３期。这种摄官与本文所讨论的权摄官不是同一概念。
（４）周密《癸辛杂识・别集》卷下，《权知举》。
（５）江少虞《宋朝事实类苑》卷二五，《官制仪制・大理寺）。
（６）沈括《梦溪笔谈》卷二；章如愚《山堂群书考索・后集》卷七《官制门・翰苑类》。
（７）《古今源流至论・续集》卷八，《试守权行》。
（８）（１８）程俱《北山集》卷三七，《论本州冗员及权官等事》。 |
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