张卫平：司法审判独立 法院要逐步实现非行政化

立法、司法、执行、监督、决策，此五大机构的独立统一，是法治社会的前提条件。

立法、司法、执行、监督、决策，此五大机构的独立统一，是法治社会的前提条件。 ...

中国法院系统概况

改革开放以来，我国的法律规范的数量一直在不断增加，法律体系已经建立，但是我们不能不正视这样的现实几十年来，我们的法治水平远没有达到依法治国的基本要求，法律也远没有实际发挥应有的作用。

法治的滞后根本原因还不是法律制定的滞后，而是司法的滞后，司法的滞后除了制度建设滞后、司法知识、经验积累不够等原因之外，司法体制中的主要痼疾是没能够实现和保障司法机关审判权的独立行使。

要完成审判独立这一工程需要根据我国的现实情形分阶段进行。

第一阶段，在组织纪律上保障审判独立。基于目前党政一体化的现实，我们有必要，也必须从组织纪律上明确审判独立。没有组织纪律上的保障，任何措施都可能是摆设而已。这种改革措施虽然不是正式的制度安排，但却是现实可行的，也是方向性的。

组织纪律方面，应当明确任何个人不得利用职权对审判进行干预，禁止任何机构和个人(主要是各级领导人)以任何方式，以任何理由直接或间接地干预审判活动。任何司法救济活动只能通过法律程序实现。地方党政一把手应当做出表率。在党的组织纪律上要做出明确规定，违者将给与组织处分。

在法院内部也应当逐步推进法官负责制。这是审判独立的必然要求。过渡阶段对案件的必要介入应当通过法院内部组织程序。这一组织程序的制度化应当尽快落实。今后最终取消法院内部对法官审判的直接干预。

第二阶段，司法机关在人事和财政方面脱离地方，仅保留地方人大对司法机关法官及司法机关负责人的人事的决定权。

司法不能脱离于地方，地方司法机关必然听命和受制于地方各个权力机构和掌握权力的个人，干预就是必然发生的。在财政方面，司法机关的财政应当单列，而不是放入地方财政的大盘子中，由地方政府分配。由于人事和财政的独立需要各种具体的人事制度和财政制度予以支持，因此需要一个过程，因此将其作为司法体制改革的第二阶段。

首先考虑将人事权和财政权上提到各省、自治区、直辖市一级。在人事方面，法官由高级人民法院建议人选，地方人大批准。当然，制度如何细化还需要认真研讨。这是一项技术性很强的工作。

第三个阶段，实现法官独立。要做到审判独立，法官的独立是最根本的。没有法官独立，便不可能有审判独立。法官独立的制度保障主要是法官身份保障。这涉及法官体制和制度的改革。

鉴于法官在司法中的特殊地位，因此不能将法官作为一般公务员加以对待。法院内部也要逐步实现非行政化，避免外界借助法院的行政化机制实现对审判的干预。在制度设计需要考虑将法官系列重新整合，将现有的司法机关工作人员区分为司法行政人员与专门从事审判的职业法官。两者之间最好不流动。形成真正职业化。司法行政人员属于一般公务员系列。如此，就有利于改善法官的身份保障。

当然还有一个必须考虑的疑问：推进和实行审判独立是否会影响党对司法的领导。在现有基本政治架构之下，党对司法的领导是必须的，但党对司法的领导应当是间接领导而非直接领导。党的领导意志通过法律加以体现，相应的法律制度和程序规范的实施也就实现了党领导司法的意志。

(作者系清华大学法学院教授)


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法院司法的独立，实质是五大功能政府实现的第一步：司法政府的成立。