时代在变，所以治国方针也要变。即使在不同的历史阶段，其治国方略也得适应当时社会发展的变化。
昔先王当时而立法度．临务而制事．法宜其时则理．事适其务故有功．
今时移而法不变．务易而事以古．是则法与时诡．而事与务易．是以法立而时益乱．务无而事益废．此圣人之理国也．不法古．不修今．当时而立功．在难而能免．
秦孝公用卫鞅．鞅欲变法．孝公恐天下议己．疑之．卫鞅曰：『疑行无名．疑事无功．夫有高人之行者．固见非于世．有独智之虑者．必见教于人．愚者暗于成事．智者见于未萌．人不可与虑始．而可与乐成．论至德者．不和于俗．成大功者．不谋于众．是以圣人苟可以强国．不法其故．苟可以利人．不循其礼．』孝公曰：『善．』甘龙曰：『不然．圣人不易人而教．智者不变法而治．因人而教．不劳而功成．缘法而理．吏习而人安．』卫鞅曰：『龙之所言．世俗之言．常人安于习俗．学者溺于所闻．以此两者居官守法可也．非所以与论于法之外也．三代不同礼而王．五霸不同法而霸．智者作法．愚者制焉．贤者更礼．不肖者拘焉．』杜贽曰：『利不百．不变法．功不十．不易器．法古无过．修礼无邪．』卫鞅又曰：『治代不一道．便国不法故．故汤武不循古而王．夏殷不易礼而亡．反古者不可非．而循礼者不足多．』孝公曰：『善．』遂变法也．
由是言之．故知若人者．各固其时而建功立德焉．孟子曰：『虽有磁基．不如遇时．虽有智慧．不如逢代．』范蠡曰：『时不至．不可强生．事不究．不可强成．』【语】曰：『圣人修备以待时也．』
何以知其然耶．桓子曰：『三皇以道治．五帝用德化．三王由仁义．五伯用权智．』说曰：无制令刑罚谓之皇．有制令．无刑罚谓之义．赏善诛恶．朝诸候．朝事．谓之王．兴兵众．立约盟．以信义矫代谓之伯．文子曰：『帝者．贵其德也．王者．尚其义也．霸者．迫于理也．道狭然后任智．德薄然后任刑．明浅然后任察．』议曰：夫建国立功．其政不同也如此．
五帝以上久远．经传无事．唯王霸二盛之类．以定古今之理焉．秦汉居帝王之位．所行者霸事也．故以为德之次．
白话
从前先王根据当时的实际情况建立政治制度，根据当时的任务制定政策，制度和政策与当时的实际情况和任务相符合，国家才能治理好，事业才会有成绩。形势和任务变了，制度和政策还要死搬已经过时的那一套，使制度与时代、任务与政策脱节，这样一来，即使有好的制度和法规，也是劳而无功，徒增混乱。所以圣人治国，一不法古，二不贪图一时之宜。因时变法，只求实效。这样，遇到烦难也容易解决。
秦孝公既用卫鞅，想要变法，又怕天下议论自己。卫鞅说：『疑惑不决的行为没有名声，疑惑不决的事情没有功绩。且有高于常人的行为，本容易为俗世所反对。有独特见识的计谋，必为人民所低毁。愚笨的人，仍不明已完成的事情；聪明的人，却能预见未来的事情。行事的开始，不可与人民共谋，而只可与他们共享事业成功的快乐。能谈论至德要道的人，不与世俗合流；能建立伟大功业的人，不与众人共谋。因此圣人只要可以使国家强盛，就不必效法旧制度；只要可以便利人民，就不必遵循古礼教。』孝公说：『很好！』甘龙说：『不对！圣人是不改变民俗来教化的，聪明的人是不改变旧法来治国的。能依照民俗来教化的，不费力就能成功；能依照旧法来统治的，官吏习惯而人民安适。』卫鞅说：『甘龙所说的，是世俗之言。常人苟安于旧世俗，学者拘泥于旧见闻。以这两种人来做官和守法都还可以，但却不可以用以议论旧法以外的新事物了。三代不同礼教，而各治天下，五霸不同法律，而各成霸业。聪明的人能制作新法，愚笨的人却受制于旧法。聪明的人能变更礼教，不聪明的人就要被礼教拘束。』杜挚说：『新法利益不及旧法百倍就不变法，新器功用不及旧器十倍就不换器。』卫鞅说：『治世不是只用一种方法，利国不必效法古制度，所以商渴、周武不遵循古制度而能统治天下，夏桀、商纣不革新礼教而亡国。反对古制度不一定应该受非议，遵循古礼教也不值得多夸奖。孝公说：『鞅说得很好！』于是决定了变法。
由此可见，象商鞅这些人，都明白要想建功立业，富国强兵，必须顺应时代，跟上时代。否则只能被时代淘汰。孟子说：『既使有肥沃的土地，也不如按季节种庄稼；既使有智慧，也不如赶上好时代。』范蠡说：『节令不到，就不能强迫禾苗生长；事情不经过研究，不能强求成功。』【论语】说：『圣人平时就把一切都准备好，只等待时机的到来。』
怎么知道这样做才是正确的呢？桓范说：『三皇神农、女娲、伏羲时代的特征是以道治理天下，五帝黄帝、颛顼、帝喾、帝尧、帝舜是用德化育天下，三王大禹、后稷、文王用仁义教导人民，春秋五霸却用权术和智谋制服别的国家。』不用制度法令和刑罚就能统治的是三皇；有制度法令而没有刑罚的是五帝；赏善诛恶，分封诸候协助天子管理国事，定期到朝廷讨论国家大事，是三王；发动战争，订立盟约，用信义来使天下人服从指挥，取代天子称霸天下的就是五霸。文子说：『三皇最可贵的是在于天然地有道德；三王崇尚的是仁义；而霸者却不得不用理论、法则进行统治。大道淡薄后，统治者只好动用智谋；缺乏德行后，就只好加强法制；情况不明的统治者就只能动用间谍侦探了。』建立统治一个国家，所采取的政治策略差别就是如此之大。
五帝以前的事已太久远，经传上也没有记载，唯有『王道』和『霸道』
盛传于今，只好用它们的利弊得失作为我们讨论古往今来治国的经验教训了。秦汉两朝的帝王所推行的是『霸道』，所以不能把他们的仁德放在主要的地位上来讨论。夫王道之治．先除人害．而足其衣食．
论曰：『五亩之宅．树之以桑．匹妇蚕之．年五十者．可以衣帛矣．百亩之田．数口之家．耕稼修理．可以无饥矣．鸡豚狗彘之畜．不失其时．老者可以食肉矣．夫上无贪欲之求．下无奢淫之人．藉税省少而徭役不繁．其仕者．食禄而已不与人争利焉．是以产业均而贫富不能相悬也．』
然后教以礼仪．
故明王审已正统．慎乃在位．官室舆服不逾礼制．九女正序于内．三公分职于外．制井田以齐之．设诸候以牧之．使饶不溢侈．少不匮乏．然后申以辟雍之化．示以揖让之容．是以和气四塞．祸乱不生．此圣王之教也．
而威以刑诛．使知好恶去就．
虞帝先命禹平水土．后稷播植百谷．契班五教．皋陶修刑．故天下太平也．
是故大化四凑．天下安乐．此王者之术．
王者．父天母地．调和阴阳．顺四时而理五行．养黎元而育群生．故王之为言往也．盖言其惠泽．优游善养润天下．天下归往之．故日王也．
白话
王道的统治，是先铲除祸害人民的社会恶势力，让人民丰衣足食。
【论语】说：『五亩大小的宅第，种上桑树，养上蚕，一个女子养蚕，就可以供五十人穿衣了。数口之家耕种百亩之田，就不会挨饿了。饲养六畜，老人也可以吃到肉了。上层的官吏不贪求，下层的民众不奢侈，苛捐杂税少，徭役也不繁重，当官的只不过是拿薪水罢了，不要去与老百姓争夺利益。这样一来，各行各业收入均衡，贫富也就不会差距太大了。』
经济状况得到保证后，就应该进行文明礼貌。伦理道德的教育了。
因此英明的国王经常反省自己是否坚持了正确的政治路线，谨慎地巩固统治地位。宫室舆服不超过规定，三宫六院主内，三公主外。按井田制统筹农事，让诸候来协助管理民众，丰收时不骄奢，欠收时也不感到匮乏，然后设立学校推行教育，为人民大众做出谦恭礼让的榜样，这就可以使得上下左右和睦相处，祸乱不生，这就是三王治理国民的办法。
然后建立法规、刑罚来树立国威，让人民群众分清善恶，明白自己前途之所在。
比如虞舜的时代，就首先命令大禹去治理河流，然后又让后稷去播种百谷，让契分管教化，让皋陶制订刑法，因而天下太平。
由此可见，最伟大的盛世，是通过多种因素，举国上下同心协力，从而使普天之下一片安乐平和的景象，这就是王者的治国艺术。
王的职责是以天为父，以地为母，调和阴阳，顺应四季的变化，使金、木、水、火、土五行合理消长，教养百姓，哺育众生，所以王的含意就是万民向往。总而言之，做为一国之王，他的恩泽浩荡，惠养四方，天下人民争相投向他的怀抱，因此才称之为王。霸功之大者．尊君卑臣．权统由一．政不二门．赏罚必信．法令著明．百官修理．威令必行．
夫霸君亦为人除难兴利以富国强兵．或承衰乱之后．或兴兵征伐．皆未得．遵法度．申文理．度代而制．因时施宜．以从便善之计．而务在于立功也．此霸者之术．
王道纯而任德．霸道驳而任法．此优劣之差也．
白话
成就伟大霸业的国王，能做到君尊臣卑，权力在霸主一人手里，政策法令由专门的机构制定，赏罚、法令严明，百官各司其职，有法必依。
霸主也能为人民除害谋利以富国强兵，或者是在一个朝代衰亡之后，兴兵讨伐叛乱。如果做不到这两点的话，也要遵循法度，宣传文教，根据情况制定有效的制度，因时制宜，从方便、有利出发，目的主要是为了建立功勋，成就霸业。这就是霸主的治国之术。
如果是真正的王道，就会用仁德来统治，而霸道则驳杂无序且以法治为主。这就是二者优劣和差别之所在。【道德经】曰：『我无为而人自化．』【文子】曰：『所谓无为者．非谓引之不来．推之不往．谓其循理而举事．因资而立功．推自然之势也．』故曰：『智而好问者圣．勇而好问者胜．乘众人之智．即无不任也．用众人之力．即无不胜也．故圣人举事．未尝不因其资而用也．故曰：汤武．圣主也．而不能与越人乘舲舟．泛江湖．伊尹．贤相也．而不能与胡人骑原马．服騊駼．孔．墨．博通也．而不能与山居者入棒薄．出险阻．
由是观之．人智于物．浅矣．而欲以昭海内．存万物．不因道理之数．而专己之能．则其穷不远．故智不足以为理．勇不足以为强．明矣．然而君人者．在庙堂之上而知四海之外者．因物以识物．因人以知人也．
【吕氏春秋】曰：『是天无形而万物以成．大圣无事而千宫尽能．此谓不教之教．无言之诏也．』
白话
【道德经】说：『我无为，人民就会自我教育。』【文子】上说：『所谓无为，并不是就叫他不来，推他不走，什么事也不做，整天坐着不动。无为就是指按规律办事，借助一定的条件去夺取成功，也就是说，一切都要顺其自然。』所以说，既有才智，又善于向人请教就是圣明；既勇敢，又善于向人请教就是优胜。能发挥大家的聪明才智，什么重任都能完成；利用群众的力量就没有不可战胜的困难。因此圣人办事，无不发挥各方面的优势，并善于合理利用它们。商汤和周武王虽是圣主，却不能和越人一起乘游艇，泛江湖；伊尹是贤相，却不能和胡人一道骑野马驰骋；孔、墨虽然都是博学的通人，却不能象山里人那样钻山入林。
由此可见，人的智能是有限的，如果想眼观四海，胸怀天下，不掌握真理，仅凭自己有限的本领，就打不破时空的局限。一人的智慧，不能穷尽全部真理；一人的勇敢，不能无敌于天下。这是很明显的道理。然而，作为国家的领袖，坐在高堂之上，就能对天下形势了如指掌，其奥妙就在于他能因此知彼，因人知人，把别人的优势变成自己的优势。【吕氏春秋】说：『大没有固定的形状，然而有了它万物才能生成，伟大的圣人不是事事都亲自动手，而是使所有的官员各尽其能，发挥作用。这就叫没有教导的教导，没有说出来的圣旨。』夫冬日之阳．夏日之阴．万物归之．而莫之使．至精之感．弗召自来．
待目而昭见．待言而使令．其于理难矣．【文子】曰：『三月婴儿．未知利害．而慈母之忧喻焉者．情也．』故曰：言之用者小．不言之用者大．又曰：
不言而信．不施而仁．不怒而威．是以天心动化者也．施而信．言而信．怒而威．是以精诚为之者也．施而不仁．言而不信．怒而不威．是以外貌为之也．
皋陶喑而为大理．天下无虐刑．师旷瞽而为大宰．晋国无乱政．
庄子曰：『天地有大美而不言．四时有明法而不议．万物有成理而不说．
圣人无为．大圣不作．观于天地之谓也．』
不言之令．不视之见．圣人所以为师．此黄老之术也．
【文子】曰：『圣人所由曰道．所为曰事道．犹金石一调．不可更事． 犹琴瑟每调．终而改调．故法制礼乐者．理之具也．非所以为理也．』
昔曹参相齐．其治要用黄老术．齐国安集．及代萧何为汉相．参去．属其后相曰：『以齐狱市为寄．慎勿少扰也．』后相曰：『治无大于此者乎．』
参曰：『不然．夫狱市者．所以并容也．今君扰之．奸人安所容乎．吾是以先之．』由是观之．秦人极刑而天下叛．孝武峻法而狱繁．此其弊也．【经】曰：『我无为而人自化．我好静而人自正．』参欲以道化其本．不欲扰其末也．太史公曰：『参为汉相．清静寡欲．言合道义．然百姓离秦之酷扰．参与休息．无为．故天下俱称其美矣．』
议曰：黄老之风．盖帝道也．
白话
天下万物都自觉向往冬天的太阳，夏天的阴凉，并没有什么人让它们这样做啊！可是在精诚的感召下，万物都不叫自来。如果都等目光的示意，号令的指挥，它们才这样做，这在道理上很难讲得通。
文子说：『刚满三个月的婴儿是不懂利害的，然而仁慈的母亲对婴儿还是要唠唠叨叨地说个不停，忧虑之情溢于言表，这是因为至情使然。』所以说语言的作用是不足称道的，语言后面的至情才是真正值得赞美的。文子还说：『不说话就能使人相信，不施惠就仁爱，不发怒就威严，这是大自然的自在精神。施惠才能做到仁爱，说话才能让人相信，发怒才能让人感到威严，这是内心真实情感的作用。施惠也做不到仁爱，说话也不能让人相信，发怒也不能让人害怕，这是由于装样子要人看的缘故。』
皋陶虽然是个哑巴，但他作为大禹的最高法官时，天下没有酷刑；师旷是个瞎子，但他作了宰相后，晋国没有乱政。
庄子说：『天地有伟大的美德，四季有严格的界线，万物有各自的规律，但它们都不说话。圣人无力，更高的圣人寂然不动，他们都在效法大自然的规律啊！』
象这样不言语就发出了命令，不观望就无所不见，就是圣人所要师法的。
这就是黄老治国之术的理论根源。
文子说：『圣人所师法的是「道」，按照「道」去行动叫「事道」。就好比金石只有一个音调，这是永远不能改变的，遵循「道」做事，就象琴瑟都各自有调，一曲终了必须改变调韵一样。所以说法度和礼乐，都是治国的手段，而不是「道」的本体。』
从前曹参在齐国当丞相的时候，他就是运用黄老清静无为的治国之术，使齐国安定繁荣。等到代替萧何当汉相，要离开齐国时，嘱咐接任他的齐国宰相说：『我要把齐国的司法大权托附给你，希望你谨慎从事，不要过于频繁地去骚扰犯人。』那位接任的齐相说：『治理国家的事难道没有比这些再大的了吗？』曹参说：『不能这么讲。刑律、监狱这类法治工作，几乎包括其它方面的所有事情。如果过分频繁地骚扰犯人，叫那些作奸犯科的人何处容身呢？假如他们真的走投元路，社会的问题只会更多，更糟糕。所以我把法治一向放在第一位。』
由此看来，秦国的法律过于严酷，才导致了全国人民的奋起反抗。汉武帝刑法森严，因此制造了许多冤案。这就是法治的蔽端。【道德经】说：『我无为，人民就自我教育；我宁静，人民就自觉自愿的走正道。』曹参想用黄老之道作为他治国的根本，而不动用其它举措来干扰根本大法。太史公说，『曹参作为汉朝的宰相，清静寡欲，为政合乎黄老之道。当老百姓终于摆脱离了秦国的残暴统治后，曹参给了他们修养生息的机会。做到了无为而，所以人民大众才都称赞他的美德。』
黄老的无为而治，实际上就是五帝的治国之道。